VII SA/Wa 1448/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności gazociągu oddala skargę I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej legalności gazociągu, wybudowanego w sąsiedztwie budynku gospodarczego przy ul. [...] w W. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290). 2. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że PINB [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej dotyczącej budynku gospodarczego usytuowanego w sąsiedztwie gazociągu na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W.. W dniu 21 kwietnia 2015 r. do organu tego wpłynęło pismo S.K. w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu wyjaśnienie legalności wybudowanego gazociągu. PINB [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania gazociągu; zażalenie od tego postanowienia wniósł S. K.; [...]WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 25 sierpnia 2015 r. przedstawiciel PINB [...] przeprowadził czynności kontrolne, w toku których ustalił przy pomocy urządzenia radiodetection CAT 3+, iż na terenie posesji przy ul. [...] w W., w odległości ok. 4 m od budynku gospodarczego i ok. 1,70 m od ogrodzenia w gruncie usytuowana jest sieć gazowa DN 400. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, PINB [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. umorzył postępowania administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożył S. K.. 3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB stwierdził, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa sieć gazowa została wybudowana w latach 1965 – 1967. W trakcie postępowania dowodowego organ uzyskał kopie następujących dokumentów: (-) zaświadczenie lokalizacji ogólnej z dnia 30 listopada 1965 r. nr [...] wydane przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów; (-) plan trasy gazociągu, (-) akceptację projektowanej trasy gazociągu z dnia 24 stycznia 1966 r. wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], (-) zaświadczenie lokalizacji szczegółowej z dnia 25 sierpnia 1967 r. nr [...] wydane przez Prezydium Rady Narodowej [...], (-) protokół z wykonanej w dniach 27-28 grudnia 1967 r. próby wytrzymałości i szczelności gazociągu ø400 [...], (-) pismo z dnia 7 sierpnia 1971 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych w [...] stwierdzające zgodność zrealizowania gazociągu z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1967 r. pod względem technicznym, (-) sprawozdanie techniczne nr [...]. Organ stwierdził, że zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego, podziemne obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne i instalacje przemysłowe sieci elektroenergetycznych i cieplnych oraz rurociągów gazowych i na paliwo płynne – użytku publicznego zaliczano do obiektów budowlanych budownictwa specjalnego w zakresie energetyki, do budowy którego zgodnie z art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego PINB [...] prowadząc postępowanie dopełnił wszelkich starań by wyjaśnić rzeczywisty stan faktyczny sprawy; dokumenty przedłożone przez Operatora Gazociągów Przesyłowych G. S.A. oddział w R. stanowią o dalece idących przygotowaniach właściwych podmiotów do prawidłowej realizacji inwestycji, co świadczy o zachowaniu wszelkich warunków formalno – prawnych wymaganych przy budowie tego typu obiektów. Z uwagi na znaczny upływ czasu od daty realizacji do dnia dzisiejszego, nie można jednoznacznie stwierdzić, iż pozwolenia na budowę w ogóle nie było. Organ wyjaśnił, że uprzednio obowiązujące przepisy nie nakładały na inwestora, właściciela czy też zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentów związanych z jego budową. Zdaniem organu, zgromadzone w sprawie dokumenty świadczą o legalnym zrealizowaniu inwestycji, tj. budowy przedmiotowego gazociągu. Organ wskazał, że skarżący w swoim odwołaniu podniósł, że obecny przebieg sieci gazociągu koliduje z budynkiem gospodarczym znajdującym się terenie posesji przy ul. [...], który, zgodnie z oświadczeniem S. K. złożonym w toku postępowania administracyjnego, został wybudowany w latach 1987 – 1989. Dlatego też, zdaniem organu, dla oceny decyzji kontrolowanej w tym postępowaniu bez znaczenia jest, czy gazociąg, który został wybudowany wcześniej, stanowił samowolę budowlaną, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2013 r. II OSK 1971/11, podkreślił, że podmiot przystępujący późnej do inwestycji na określonym terenie musi respektować zastany stan prawny i faktyczny na gruncie w zakresie zabudowy. Zdaniem organu, organ powiatowy przeprowadził właściwą analizę zgromadzonego materiału dowodowego i zasadnie zastosował art. 105 § 1 kpa. Zdaniem organu, dowody, które zgromadzono w sprawie jednoznacznie wskazują, że budowa gazociągu prowadzona była za zgodą i wiedzą stosownych organów. Na przedmiotowy gazociąg wydana została decyzja lokalizacyjna, a także dokonano odbiorów technicznych (protokół z próby wytrzymałości i szczelności gazociągu z 1967 r.). Ponadto, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, jako ówczesny organ zarządzający województwem potwierdził wykonanie przedmiotowego gazociągu pod względem technicznym zgodnie z decyzją lokalizacyjną. Zdaniem organu, przy rozstrzygnięciu legalności gazociągu DN400 nie można pominąć dokumentacji urzędowej dotyczącej jego lokalizacji oraz potwierdzenia przez organ wojewódzki prawidłowego jego wykonania pod względem technicznym. Nieokazanie przez gestora sieci pozwolenia na budowę gazociągu wykonanego w latach 60-tych ubiegłego wieku, przy jednoczesnym legitymowaniu się szeregiem innych dokumentów związanych z jego budową, w ocenie [...]WINB, potwierdza realizację gazociągu z zachowaniem wymogów formalno-prawnych na tamten czas. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł S. K.; zarzucając naruszenie: 1) art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania pomimo braku istnienia podstaw do wydania takiej decyzji administracyjnej, tj. przesłanki bezprzedmiotowości postępowania; 2) art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia prawnego, które wskazywałoby powody dla których [...]WINB uznał zaistnienie bezprzedmiotowości postępowania, czyli brak wyjaśnienia powodów, dla których organ uznał gazociąg wybudowany w sąsiedztwie budynku gospodarczego przy ul. [...] w W. za wybudowany zgodnie z przepisami prawa; 3) art. 8 i 11 kpa polegające na braku właściwego uzasadnienia decyzji, a tym samym została naruszona zasada przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; 4) art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak jego zastosowania pomimo ustalenia, iż budowa gazociągu odbyła się bez uzyskania pozwolenia na budowę, czyli powstał on nielegalnie; 5) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo istnienia okoliczności, które powinny skutkować uchyleniem decyzji w całości i przekazaniem do ponownego rozpoznania – - wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, obejmujących również koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2016 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej legalności gazociągu, wybudowanego w sąsiedztwie budynku gospodarczego przy ul. [...] w W.. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Decyzja organu pierwszej instancji - PINB [...], utrzymana w mocy decyzją [...]WINB została wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z akt sprawy wynika, że w związku wnioskiem S. K. o wyjaśnienie kwestii wybudowania gazociągu znajdującego się w sąsiedztwie budynku gospodarczego przy ul. [...] w W., postępowanie administracyjne w sprawie legalności gazociągu zostało wszczęte dnia 28 sierpnia 2015 r. Po dokonaniu czynności kontrolnych, zebraniu i przeanalizowaniu materiału dowodowego, PINB [...] stwierdził, że przedmiotowy gazociąg został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. [...]WINB – jako organ drugiej instancji, ponownie rozpoznał sprawę, ustalił, że przedmiotowa sieć gazowa została wybudowana w latach 1965 – 1967. Wynika to z takich dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jak: (-) zaświadczenie o lokalizacji ogólnej z dnia 30 listopada 1965 r. nr [...] wydane przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów; (-) plan trasy gazociągu, (-) akceptacja projektowanej trasy gazociągu z dnia 24 stycznia 1966 r. wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], (-) zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej z dnia 25 sierpnia 1967 r. nr [...] wydane przez Prezydium Rady Narodowej [...], (-) protokół z wykonanej w dniach 27-28 grudnia 1967 r. próby wytrzymałości i szczelności gazociągu ø400 [...], (-) pismo z dnia 7 sierpnia 1971 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych w [...] stwierdzające zgodność zrealizowania gazociągu z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1967 r. pod względem technicznym, (-) sprawozdanie techniczne nr [...]. 9. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.), przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, a zgodnie z ust. 3 – "Przewodniczący Komitetu Budownictwa w zakresie budownictwa powszechnego, a właściwi ministrowie dla budownictwa specjalnego określą obiekty budowlane, których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania pozwolenia, lecz tylko zgłoszenia, albo też których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania ani pozwolenia ani zgłoszenia." Przepisy te - w zakresie budownictwa specjalnego – wydawane były w porozumieniu z Przewodniczącym Komitetu Budownictwa, stosownie do art. 36 ust. 4 tej ustawy. Stosownie do § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego (Dz. U. Nr 35, poz. 176) wydanego na podstawie art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane, podziemne obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne i instalacje przemysłowe sieci elektroenergetycznych i cieplnych oraz rurociągów gazowych i na paliwo płynne – użytku publicznego zaliczone zostały do obiektów budowlanych budownictwa specjalnego w zakresie energetyki, do budowy którego zgodnie z art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Z przywołanego wyżej art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane wynika, że przepis ten dopuszczał, zarówno w zakresie budownictwa powszechnego jak i budownictwa specjalnego istnienie obiektów budowlanych, których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania pozwolenia, lecz tylko zgłoszenia, albo też których budowa lub rozbiórka nie wymagała uzyskania ani pozwolenia ani zgłoszenia. Słusznie zatem [...]WINB uznał, że PINB [...] prowadząc postępowanie dopełnił wszelkich starań by wyjaśnić rzeczywisty stan faktyczny sprawy. Dokumenty przedłożone przez Operatora Gazociągów Przesyłowych G. S.A. oddział w R. i zgromadzone przez organ w aktach sprawy wskazują, że budowa gazociągu prowadzona była za zgodą i wiedzą stosownych organów - m. in. wydana została decyzja lokalizacyjna, dokonano odbiorów technicznych - protokół z próby wytrzymałości i szczelności gazociągu z 1967 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, jako ówczesny organ zarządzający województwem, pismem z dnia 7 sierpnia 1971 r. potwierdziło wykonanie przedmiotowego gazociągu pod względem technicznym zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1967 r. pod względem technicznym. Przebieg gazociągu został w 1977 r. zgłoszony do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Sąd podziela stanowisko organu, że nieokazanie przez gestora sieci pozwolenia na budowę gazociągu wykonanego w latach 60-tych ubiegłego wieku, przy jednoczesnym legitymowaniu się szeregiem innych dokumentów związanych z jego budową, potwierdza realizację gazociągu z zachowaniem wymogów formalno-prawnych wówczas obowiązujących, oraz, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty realizacji inwestycji do dnia dzisiejszego, nie można jednoznacznie stwierdzić, iż pozwolenie na budowę nie zostało wydane. Organ wyjaśnił, że uprzednio obowiązujące przepisy nie nakładały na inwestora, właściciela czy też zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentów związanych z jego budową, a równocześnie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane dopuszczał w zakresie budownictwa specjalnego jakim był rurociąg gazowy, o którym mowa w niniejszej sprawie, istnienie obiektów budowlanych, których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania pozwolenia, lecz tylko zgłoszenia, albo też których budowa lub rozbiórka nie wymagała uzyskania ani pozwolenia ani zgłoszenia. Przyznać należy zatem rację organowi, który uznał, że zgromadzone w sprawie dokumenty świadczą o legalnym zrealizowaniu inwestycji - budowy przedmiotowego gazociągu. Podkreślić również należy, że został on ukończony przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, oraz, wbrew twierdzeniem skarżącego – to nie gazociąg wybudowany został w sąsiedztwie budynku gospodarczego przy ul. [...], lecz budynek gospodarczy wybudowany w latach 1987 – 1989, wybudowany został w sąsiedztwie istniejącego od lat 60-tych gazociągu, który w 1977 r. został ujawniony w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym. Zdaniem Sądu, przedstawione wyżej okoliczności i zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazują, że rurociąg gazowy (gazociąg) przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego został zaliczony do budownictwa specjalnego, którego budowa mogła wymagać tylko zgłoszenia lub też budowa nie wymagała ani uzyskania pozwolenia ani zgłoszenia. A w tej sytuacji, ze względu na te szczególne unormowania, nie można przyznać racji stronie skarżącej, że gazociąg został wybudowany nielegalnie. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.