II GSK 1101/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w S. od postanowienia zawartego w punkcie 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2403/16 w zakresie odrzucenia skargi Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w S. w sprawie ze skarg 1. Rady Nadzorczej [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w G. oraz 2. Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2403/16, po rozpoznaniu skarg Rady Nadzorczej [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w G. oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo – Kredytowej w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego, w punkcie 1 wyroku oddalił skargę Rady Nadzorczej [...] Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo – kredytowej w G., natomiast w punkcie 2 wyroku odrzucił skargę Krajowej Kasy Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo – Kredytowej w S. W uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo – Kredytowej Sąd I instancji wskazał, że jest ona niedopuszczalna z uwagi na brak po stronie Krajowej SKOK legitymacji skargowej w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo – kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o skok). W myśl art. 73 ust. 6 ustawy o skok, od decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 1 tej ustawy, rada nadzorcza kasy lub Kasy Krajowej może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji. WSA zaakcentował, że przepis art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, powoływanej alej jako: p.p.s.a.) dopuszcza podmiotowe określenie podstaw skargi w drodze ustaw szczególnych. Taką normą lex specialis jest art. 73 ust. 6 ustawy o skok, stanowiąc, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego jest wyłącznie rada nadzorcza kasy lub Kasy Krajowej, dla której ustanowiono zarządcę komisarycznego. W ocenie Sądu, ustawodawca mając na uwadze potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, celowo ograniczył krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Stosując to ograniczenie, inne organy kasy i Kasy Krajowej, dla której ustanowiono zarządcę komisarycznego oraz organy innej spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej pozbawiono uprawnienia do zaskarżenia tego typu decyzji. W rozpoznawanej sprawie podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego [...] SKOK jest wyłącznie Rada Nadzorcza [...] Spółdzielczej kasy osczędnościowo-kredytowej. W związku z powyższym WSA stwierdził, że z uwagi na to, iż istnienie uprawnienia do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, zaś skarżąca takiej legitymacji nie posiada, należało tę skargę odrzucić jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną na postanowienie zawarte w punkcie 2 wyroku WSA wniosła Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa z siedzibą w S. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 2 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do odrzucenia skargi tj. błędnego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 6 ustawy o skok poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu ustawy o skok. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie jako niemającej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przytoczone w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczące naruszenia art. 50 § 2 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 73 ust. 6 ustawy o skok są zasadne, co oznacza uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji odrzucił skargę na skutek wadliwej wykładni przepisów, przyjmując, że przepis art. 73 ust. 6 ustawy o skok – jako przepis szczególny – wyłącza stosowanie art. 50 § 1 p.p.s.a., który jest przepisem ogólnym. Błąd w wykładni przepisu dokonanej przez Sąd I instancji polega na tym, że szczególne unormowanie przyjęte w art. 73 ust. 6 ustawy o skok dotyczy wskazania podmiotu, który jest legitymowany do wniesienia skargi w interesie Kasy, w sytuacji gdy na skutek ustanowienia zarządcy komisarycznego Kasy, członkowie zarządu Kasy z dniem ustanowienia zarządcy komisarycznego zostają odwołani z mocy prawa, co nie oznacza, że przepis ten w pozostałym zakresie wyłącza stosowanie art. 50 § 1 p.p.s.a. W szczególności nie ma podstaw do przyjęcia, że przepis art. 73 ust. 6 ustawy o skok zmienia zasady udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym oraz uprawnienia tych organizacji do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. To, że skargę od decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego Kasy może wnieść rada nadzorcza Kasy lub Kasy Krajowej, zgodnie z unormowaniem zawartym w przepisie art. 73 ust. 6 ustawy o skok, nie oznacza, że tym samym wyłączone zostaje prawo do wniesienia skargi na taką decyzję przez inne podmioty wymienione w art. 50 § 1 p.p.s.a., czyli przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka oraz organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. W tym miejscu wskazać należy, że w kwestii statusu podmiotów, którym można by przypisać przymiot organizacji społecznej, zasadniczo do chwili podjęcia uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 2005 r. (sygn. akt II OPS 4/05, publ. ZNSA nr 1(4)2006, s. 103 i n.), w doktrynie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego obowiązywał pogląd, iż pod pojęciem organizacji społecznej rozumiano wszystkie trwałe zrzeszenia osób fizycznych oraz prawnych, tzn. takie grupy tych podmiotów, które są związane wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, niewchodzącą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi i zmierzają do realizacji postawionych przed sobą celów niegospodarczych (E. Smoktunowicz, Prawo zrzeszania się w Polsce, Warszawa 1992, s. 15 oraz P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 32). Wskazana powyżej uchwała w sprawie udziału fundacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym istotnie zmieniła jednak kwestię prawnej oceny pojęcia "organizacja społeczna" w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, znacznie rozszerzając jego rozumienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie w przypadku organizacji społecznych mniej istotna jest ich definicja niż rodzaj, cele czy charakter działalności. W tym kontekście badając zakres statutowej działalności (o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a.) należy ocenić, czy sprawa dotyczy kierunków działalności tej organizacji zapisanych w statucie lub innym, spełniającym podobną do statutu funkcję akcie tej organizacji (Zob. Przybysz P., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 120). Jednak jak trafnie podnosi się w nauce prawa odwołanie się do celu statutowego danej organizacji nie musi oznaczać nawet "wymagania istnienia statutu", bowiem wskazane pojęcie "nawiązuje do celów działania danej organizacji społecznej, które mogą zostać wyrażone w różny sposób, nawet przez nazwę organizacji" (J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z dnia 15 września 2000 r., I SA 943/00, Orzecznictwo Sądów Polskich 2001, z. 7-8, poz. 109, s. 374). Właśnie element celu, czy też przedmiotu działalności konkretnej organizacji winien przesądzać o przyznaniu jej uprawnienia do występowania w procesie (por. A. Skoczylas, M. Swora, Organizacje społeczne (pozarządowe) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Administracja (Teoria, Dydaktyka, Praktyka) 2006 r., Nr 3, s. 13-36). Transponując ten pogląd na grunt rozważań poczynionych w niniejszej sprawie, uznać należy, że mimo, iż Krajowa Kasa jest w świetle 41 ust. 1-2 ustawy o skok spółdzielnią osób prawnych (tj. wyłącznie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, a ich członkostwo jest obowiązkowe), to ustawowo określony charakter tej organizacji nie stoi w sprzeczności z istotą działania organizacji społecznych w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 2 pkt 1 ustawy o skok jej działalność polega na reprezentowaniu interesów kas przed organami administracji państwowej i organami samorządu terytorialnego. Celem działalności Kasy Krajowej jest również zapewnienie zgodności działalności kas z przepisami prawa. Nie ma zatem wątpliwości, że to sam ustawodawca zdecydował, iż Kasa Krajowa ma działać w interesie publicznym - w celu zapewnienia legalności w działalności kas oraz ochrony ich interesów. Powoduje to, że Krajowa Kasa powinna być uznana za podmiot odpowiadający swym charakterem organizacji społecznej, o której mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. Należy bowiem pamiętać, iż w niektórych przypadkach w jednym postępowaniu możemy mieć do czynienia z realizacją dwóch lub więcej celów, za którymi przemawiają różne interesy - mające jednak charakter interesu społecznego (publicznego). Jeżeli cele te i interesy pozostają w sprzeczności zachodzi potrzeba ich wyważenia. Niewątpliwie sprzyja temu udział w postępowaniu organizacji reprezentującej chociaż jeden z tych przeciwstawnych interesów (vide: A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Wybrane zagadnienia teoretyczne i orzecznicze, Warszawa 2013, s. 136-137 oraz powoływane tam orzecznictwo). Skoro zatem – jak wywiedziono powyżej – Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa, która wniosła skargę na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego o ustanowieniu zarządcy komisarycznego w [...] Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w G., spełnia kryteria organizacji społecznej (jest spółdzielnią) oraz została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym na mocy postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. i brała udział w tym postępowaniu, to należało stwierdzić, iż jest ona uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Również art. 50 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć w taki sposób, że przepis ten wskazuje, że inne ustawy mogą przyznać uprawnienie do wniesienia skargi także innym podmiotom niż wymienione w art. 50 § 1 p.p.s.a. To zaś, że przepis innej ustawy przyznaje prawo do wniesienia skargi również innym podmiotom niż wymienione w art. 50 § 1 p.p.s.a. nie oznacza samo przez się, że zostają pozbawione prawa do wniesienia skargi podmioty wymienione w art. 50 § 1 p.p.s.a. Zasadnicze znaczenie przepisu art. 73 ust. 6 ustawy o skok polega na tym, że skargę na decyzję, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy o skok, może wnieść rada nadzorcza Kasy, ponieważ takiej skargi nie może wnieść zarząd Kasy, gdyż jego członkowie są odwołani z mocy prawa z dniem ustanowienia zarządcy komisarycznego. W tym stanie rzeczy odrzucenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 50 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 73 ust. 6 ustawy o skok, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano, ponieważ zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W sprawie niniejszej zaskarżonym rozstrzygnięciem Sądu I instancji, które podlegało kontroli instancyjnej, było zaś postanowienie odrzucające skargę.