I OSK 1785/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 653/16 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 653/16, oddalił skargę H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...]w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...]r. Ł. R. została skierowana poza kolejnością do DPS w B. na czas nieokreślony. Jednocześnie ustalono należną od skierowanej opłatę za pobyt w placówce na kwotę 945,85 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...]r. orzeczono o umieszczeniu Ł. R. w DPS, w którym skierowana do placówki osoba przebywa od dnia [...]r. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Kierownik Działu Pomocy Instytucjonalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z upoważnienia Prezydenta Miasta B. ustalił należną od H. R. opłatę za pobyt matki skarżącej – Ł. R. w Domu Pomocy Społecznej w B. przy ulicy [...]. Opłatę ustalono: w wysokości 263,92 zł od dnia [...]r. do [...]r. i w wysokości po [...] zł miesięcznie od dnia [...]r. Organ uwzględnił, że wyznaczona w kwocie [...] złotych miesięcznie opłata nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu pobytu i utrzymania osoby w DPS, wynoszącego do [...]r. [...], a od [...]r. [...] złotych. Obowiązek ponoszenia odpłatności w pozostałej części spoczywa na dwóch córkach: M. P. i H. R. oraz trzech wnukach: A. R., A. P. i M. P., którzy winni, w zależności od swojej sytuacji dochodowej, partycypować w kosztach pobytu matki/babci w DPS. Organ po zbadaniu sytuacji materialnej osób zobowiązanych do ponoszenia opłat, ustalił, że jedynie dochody córki pensjonariuszki DPS - M. P. oraz wnuczki A. R. nie przekraczają 300 % kryterium dochodowego, stanowiącego kwotę wolną od przeznaczenia na pokrycie kosztów pobytu osoby bliskiej w DPS i tylko wobec tych osób nie zaistniały podstawy do ustalenia kwoty partycypacji w pokryciu kosztów pobytu w placówce Ł. R. . Opłatę ustalono natomiast od córki H. R. w kwocie [...] złotych za okres do [...] r. i w kwocie po [...] złotych miesięcznie począwszy do [...] r. oraz od dwojga wnuków w osobach A. P. i skarżącego M. P. . Obciążenie każdego z nich wysokością partycypacji w ponoszeniu kosztów utrzymania babci w całodobowej placówce opiekuńczej, nastąpiło w wysokości ½ różnicy między średnim kosztem utrzymania w placówce a sumą wpłat ciążących na samej pensjonariuszce Ł. R. oraz wpłat ciążących na córce H. R. . Należna od każdego z wnuków opłata wyliczona według opisanego schematu obliczeń wyniosła kwotę [...] złotych od dnia [...]r. do [...] r., kwotę [...] złotych od dnia [...] r. do dnia [...] r. i kwotę po [...] złotych miesięcznie od dnia [...] r. Skargi M. P. i A. P. na decyzje dotyczące wysokości ich partycypacji w kosztach pobytu Ł. R. w DPS zostały oddalone przez WSA w Białymstoku w sprawach o sygn. II SA/Bk 454/16 i II SA/Bk 455/16/16. Wyroki nie zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustalając opłatę od skarżącej H. R. organ wskazał, że skarżąca jest panną pobierającą emeryturę z [...], która w [...] r. wynosiła netto [...] złotych. Dochód netto skarżącej przewyższał 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. [...] zł o kwotę [...] zł. Nadwyżka dochodu netto skarżącej ponad kwotę wolną od zajęcia na koszty pobytu osoby bliskiej w DPS, została wskazana jako wysokość należnej opłaty skarżącej z tytułu partycypowania w obowiązku utrzymania matki w DPS. Organ dodał, że skarżąca nie zawarła z organem umowy w sprawie określenia wysokości własnej partycypacji w kosztach pobytu matki w DPS ani nie wykazała współpracy przy ustalaniu jej możliwości finansowych w ponoszeniu wydatków na utrzymanie matki w placówce opiekuńczej w drodze wywiadu środowiskowego, a ustalenie dochodu skarżącej nastąpiło z urzędu na podstawie zaświadczenia organu emerytalnego. H. R. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła organowi brak pełnego ustalenia jej sytuacji rodzinnej i majątkowej. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o pomocy społecznej odnoszących się do zasad partycypowania osób bliskich dla mieszkańca domu pomocy społecznej, w ponoszeniu wydatków pokrywających średni koszt utrzymania osoby przebywającej w placówce. Kolegium wskazało, że skarżąca jest panną, której dochód z tytułu otrzymywanej emerytury wynoszący netto [...] złotych przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę [...] złotych. Uzasadnione więc było ustalenie wobec skarżącej opłaty za pobyt matki w DPS w wysokościach wyliczonych przez organ I instancji. Dalej Kolegium podkreśliło, że skarżąca nie podjęła współpracy z organem w kwestii ustalenia sytuacji rodzinnej i materialnej, ale powyższe nie zwalnia jej z opłat za pobyt matki w DPS. Kolegium stwierdziło, że z uwagi na brak współpracy z organem, niemożliwe było zawarcie ze skarżącą umowy określającej wysokość partycypacji w wydatkach na koszty pobytu osoby bliskiej w placówce opiekuńczej, ale dodało przy tym, że to nie umowa a decyzja administracyjna kreuje obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w DPS osoby bliskiej. W skardze na opisaną wyżej decyzję H. R. zarzuciła naruszenie m.in. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez brak doręczenia przez Kolegium zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi skarżącej (A. S.). Zarzuciła również oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na jednym dokumencie (zaświadczeniu o wysokości emerytury skarżącej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd uznał, że błędne jest upatrywanie skarżącej w fakcie braku zawarcia umowy o wysokości wnoszonej opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, przeszkody dla decyzyjnego ustalenia wysokości należnej opłaty, uwzględniającej maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego, wynikającego z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że podmioty zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wymienia przepis art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w punktach od 1 do 3, ustanawiając jednocześnie kolejność ponoszenia przez te podmioty owej odpłatności. W punkcie pierwszym ustawodawca wymienia mieszkańca domu, a w przypadku osób małoletnich jego przedstawiciela ustawowego, w drugim małżonka i zstępnych przed wstępnymi, a w punkcie trzecim gminę, z której osoba został skierowana do domu pomocy społecznej. Jednocześnie w ustępie 2-gim art. 61 ustawodawca określa granice obciążenia poszczególnych grup podmiotów odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepis art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, że mieszkaniec domu (przedstawiciel ustawowy małoletniego mieszkańca) ponosi odpłatność w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu (dochodu małoletniego dziecka). Przepis ma funkcję ochronną. Nie pozwala na bezwzględne żądanie całości opłaty od mieszkańca, którego dochody własne odbiegają od średniego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Jeżeli kwota odpowiadająca 70% dochodu własnego mieszkańca nie pokrywa pełnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, następuje ustalenie podmiotów zobowiązanych do jej uiszczenia z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Małżonek oraz zstępni i wstępni ponoszą odpłatność stosownie do treści umowy zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej (powiatowego centrum pomocy rodzinie). W sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy lub ustalona umową (umowami) kwota partycypacji nie pokrywa całości średniego kosztu utrzymania osoby w placówce, odpłatność w/w osób jest ustalana decyzją, przy czym ustawodawca w art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zastrzega, że decyzyjne obciążenie małżonka i krewnych w linii prostej, kosztami pobytu osoby bliskiej w domu pomocy, może nastąpić jedynie wtedy, gdy dysponują oni dochodem przewyższającym 300% kryterium dochodowego (osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie) albowiem na koszty pobytu małżonka lub krewnego w linii prostej w domu pomocy społecznej może być przeznaczona nadwyżka ponad 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie lub osoby samotnie gospodarującej. Natomiast gmina (z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej) ponosi odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez podmioty wymienione punktach 1 i 2 tj. samego mieszkańca oraz jego małżonka czy krewnych w linii prostej. Ustawodawca dopuszcza możliwość wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez inne osoby niż małżonek lub krewni w linii prostej (art. 61 ust. 2 a ustawy) stosownie do zawartej umowy z organem (art. 61 ust. 2c ustawy). Zdaniem Sądu I instancji, dopuszczalność zawarcia umowy o ponoszeniu kosztów pobytu danej osoby w domu pomocy społecznej również z podmiotami spoza kręgu zobowiązanych ustawowo osób do ponoszenia takich kosztów oraz dopuszczalność umownego określenia kwoty partycypacji poniżej granicy ustawowego obciążenia, za czym przemawia wynikający z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej fakt brania pod uwagę przy zawieraniu umowy nie tylko wysokości dochodów ale też możliwości finansowych strony umowy, wskazują, że w również w każdym przypadku, gdy kwoty partycypacji z umów nie będą pokrywały rzeczywistego kosztu utrzymania w placówce, organ ma obowiązek wydania decyzji o ustaleniu wysokości należnej od danej osoby opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Opowiedzenie się za wyłączeniem dopuszczalności wydania decyzji w sytuacji braku zawarcia umowy lub jej zawarcia z określeniem kwoty partycypacji odbiegającej od rzeczywistych kosztów utrzymania w domu pomocy społecznej czyniłoby iluzorycznym ustawowy obowiązek osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ponoszenia kosztów pobytu osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę, iż wynikający z ustawy obowiązek osób bliskich dla mieszkańca domu pomocy społecznej, ponoszenia kosztów jego utrzymania w placówce, doznaje konkretyzacji i indywidualizacji w decyzji o ustaleniu należnych opłat, wydawanej w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przywołując motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 204/10 Sąd I instancji podkreślił, że przyjęcie poglądu, iż o obowiązku ponoszenia opłaty przez małżonka, zstępnych albo wstępnych oraz jej wysokości przesądza wyłącznie umowa cywilnoprawna, niweczyłoby w znacznej mierze skuteczność przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy. Decyzja o ustaleniu opłat zabezpiecza interes gminy, która zastępczo będzie musiała wyłożyć za osoby zobowiązane, brakujące koszty utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. W ocenie Sądu I instancji, decyzją o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej może być objęty okres wsteczny tj. okres od daty umieszczenia w placówce do daty wydania decyzji. Bez wątpienia decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny, a zatem może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że istniały podstawy do wydania decyzji o ustaleniu należnych od skarżącej opłat z tytułu pobytu matki skarżącej - Ł. R. w domu pomocy społecznej zarówno co do zasady, jak i co do wysokości. Skarżąca jest córką Ł. R. (zstępnym) a jej dochód netto od początku pobytu matki w domu pomocy społecznej tj. od [...] r. do daty orzekania przez organ I instancji przewyższał kwotę wolną od przeznaczenia na opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej tj. 300% ustawowego kryterium dochodowego. Wysokość ustalonej opłaty stanowi obciążającą skarżącą różnicę między średnim kosztem utrzymania mieszkańca w DPS w B. (do 3[...] r. sumą [...] złotych a od [...] r. sumą [...] złotych) a opłatą uiszczaną przez mieszkańca Ł. R. (od połowy [...] r. do końca [...] r. sumą [...] zł a od [...] r. sumą po [...] zł miesięcznie) oraz opłatą ponoszoną przez wnuki Ł. R. – M. P. i A. P. (należna od każdego z wnuków opłata wyniosła – jak wynika z akt administracyjnych i spraw o sygn. II SA/Bk 454/16 i II SA/Bk 455/16 – kwoty po [...] złotych od dnia [...]. do [...]r., kwoty po [...] złotych od dnia [...]r. do dnia 3[...]r. i kwoty po [...] złotych miesięcznie od dnia [...]r). Zdaniem Sądu, zarzuty skargi nie zmieniają oceny prawnej zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że brak zawarcia ze skarżącą umowy był następstwem postawy strony tj. odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania w dniu [...]. a następnie niestawienia się mimo odebranego w dniu [...]. wezwania, do Zespołu Pracowników Socjalnych celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego poza miejscem zamieszkania (k. 6 i 17 teczki akt administracyjnych dotyczącej skarżącej). Zadaniem wywiadu środowiskowego jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony postępowania, co wynika z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy nie jest jednak jedynym dowodem stanowiącym wyłączną podstawę dla poczynienia ustaleń w zakresie wymienionym wyżej. Przepis art. 107 ust. 5 lit. b ustawy o pomocy społecznej wymienia w 20 punktach dokumenty, w oparciu o które są dokonywane ustalenia co do sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Wśród tych dowodów wymieniane jest między innymi zaświadczenie pracodawcy o wysokości wynagrodzenia za pracę, zawierające informację o potrąconej zaliczce na podatek dochodowy od osób fizycznych, składce na ubezpieczenie zdrowotne, składce na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w części finansowanej przez ubezpieczonego oraz składce na ubezpieczenie chorobowe (pkt 8 art. 107 ust. 5 lit. b ustawy o pomocy społecznej). Kwestionowana przez skarżącą opłata została ustalona w oparciu o zaświadczenie organu emerytalno – rentowego wypłacającego skarżącej emeryturę. Dane uzyskane w trakcie wywiadu środowiskowego nie miałyby więc wpływu na treść zaświadczenia stanowiącego podstawę ustalenia dochodu netto skarżącej. Okoliczności podniesione w jednym z zarzutów skargi, rozwinięte co do argumentacji na rozprawie, związane z brakiem możliwości faktycznych poniesienia wydatku przypisanego decyzją (duże koszty utrzymania własnego, zwiększone wskutek złego stanu zdrowia), nie mają wpływu na treść decyzji ustalającej należną opłatę, natomiast stanowią dla strony podstawę do ubiegania się o ulgi w postaci zwolnienia lub umorzenia części lub całości opłat. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest też trafny zarzut oparcia decyzji na nieobowiązujących normach prawa. Decyzja wskazuje ustawową podstawę prawną jej wydania, w warstwie materialnoprawnej zarówno w obszarze przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak też przepisów prawa miejscowego tj. Zarządzeniach Prezydenta Miasta B. z dnia 11 marca 2015 r. i 9 marca 2016r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej na terenie Miasta B. w roku 2015 i w roku 2016, a także powołuje właściwe przepisy proceduralne. Od strony formalnej decyzja organu I instancji zawiera też właściwe oznaczenie organu ją wydającego oraz podpisana została przez upoważnioną osobę. Z art. 110 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika wprost, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. W postępowaniu sądowym została nadesłana na żądanie sądu poświadczona za zgodność z oryginałem kopia udzielonego przez Prezydenta Miasta B. dla Pani B. L. (podpisanej pod decyzją I instancji) Kierownika Działu Pomocy Instytucjonalnej MOPR w B., upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w spawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy oraz należących do właściwości powiatu (vide: upoważnienie k. 36 akt sądowych). Tak więc również zarzucony skargą brak podpisania decyzji przez właściwie umocowaną osobę, okazał się niezasadny. Końcowo Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut zamknięcia skarżącej możliwości zaskarżenia decyzji poprzez niedoręczenie jej pełnomocnikowi decyzji organu II instancji albowiem SKO natychmiast po powzięciu informacji, że doręczenie nie nastąpiło dokonało tego doręczenia, co pozwoliło skarżącej wywieść skargę bez zarzucenia nieterminowości jej wniesienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H. R. , reprezentowana przez adwokata przyznanego jej z urzędu. Zaskarżając wyrok ten w całości podniesiono następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewydaniu w sposób prawidłowy decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy wydanie decyzji konkretyzującej wysokość opłaty dla wszystkich osób zobowiązanych umożliwiłoby skarżącej wcześniejsze zapoznanie się z warunkami realizacji ciążącego na niej obowiązku; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym niestwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji pomimo, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to: 1) art. 64 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej uzasadnia jego uwzględnienie przez organ ustalający odpłatność za pobyt matki skarżącej w domu opieki społecznej; 2) art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię, tj. ustalenie wysokości nałożonego na skarżącą zobowiązania w drodze matematycznego ustalenia różnicy pomiędzy uzyskiwanym przez nią dochodem a wysokością 300 % kryterium dochodowego w przypadku, gdy literalny zapis tego przepisu mówiący o kwocie dochodu pozostającego po wniesieniu opłaty – “nie może być niższa niż 300% tego kryterium dochodowego" – daje organowi możliwość przyjęcia wyższego niż 300% progu dochodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji pominął, że już w decyzji o skierowaniu i ustaleniu odpłatności w domu pomocy społecznej powinien zostać ustalony krąg osób, które mogły być obciążone kosztami tego pobytu. Adresatem tej decyzji powinna być więc wówczas skarżąca, która ewentualnie byłaby zobowiązana, choćby w przyszłości do ponoszenia stosownej odpłatności. Powinna więc już na tym etapie mieć możliwość zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na niej obowiązku. Dodatkowo podkreślono, że Sąd nie uwzględnił, iż przy ustaleniu wysokości obowiązku organ w najmniejszym stopniu nie dążył do ustalenia rzeczywistej sytuacji materialnej skarżącej. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniosła o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając zaś sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że bezzasadnym okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 59 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 8 i 9 k.p.a., poprzez wydanie decyzji konkretyzującej wysokość opłaty dla wszystkich osób zobowiązanych, co umożliwiłoby skarżącej wcześniejsze zapoznanie się z warunkami realizacji ciążącego na niej obowiązku. Podkreślić należy, że ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej ustalają jednoosobowe organy wykonawcze jednostki samorządowej prowadzącej dom zgodnie z art. 60 ust. 2 tej ustawy. Z kolei w art. 61 ust. 1 określone zostały podmioty obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz kolejność, w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś w ust. 2 przyjęte zostały zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Bezsporne jest, zatem istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale podjętej w dniu 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, uznał, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że co prawda w art. 61 ust. 1 ww. ustawy przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych, nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art.61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Jednym słowem, ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej poprzez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1966/18 podkreślił, że to ustawodawca zdecydował, iż powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy do dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstania z mocy prawa z dniem zaistnienie takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Organ miał zatem podstawę prawną i faktyczną do wydania przedmiotowej decyzji, konkretyzującej obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej na rzecz skarżącej, od daty powstania przedmiotowego obowiązku, tj. zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym nie stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Zarzut ten jest całkowicie chybiony, bowiem nawet gdyby uznać, że wskazane wyżej decyzje zostały wydane wadliwie (co nie miało miejsca) to nie można przypisać im przymiotu nieważności. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 15/94, OSNCP 1994, nr 3, poz. 36) wskazał, że rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.). Nie każde oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyrok NSA z 28 czerwca 2011 r., II GSK 725/10, LEX nr 1083380; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1046/10, LEX nr 1083498). Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 17 września 1997 r., III SA 1425/96; wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16). Wydane w rozpoznawanej sprawie obie decyzje zostały wydane w oparciu o właściwą podstawę prawną, skarżący nie zgadzał się natomiast z wykładnią przepisów przedstawioną przez organy i zaakceptowaną w wyniku kontroli decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Odmienna wykładnia obowiązujących przepisów nie może natomiast stanowić prawidłowej podstawy zarzutu rażącego naruszenia prawa. Skarga kasacyjna zarzucała również naruszenie przepisów art. 64 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącej uzasadnia jego uwzględnienie przez organ ustalający odpłatność za pobyt matki skarżącej w domu opieki społecznej. Z treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Nie znając zakresu takiego obowiązku, wnioskodawca nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też powinien wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty. Innymi słowy, rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s. Powyższe stanowisko Sądu I instancji należy uznać za prawidłowe. Powyższe jednoznacznie wskazuje na chybiony charakter zarzutu skarżącej kasacyjnie. Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 2 ppkt a) ustawy o pomocy społecznej, poprzez ustalenie wysokości nałożonego na skarżącą zobowiązania w drodze matematycznego ustalenia różnicy pomiędzy uzyskiwanym przez nią dochodem a wysokością 300 % kryterium dochodowego w przypadku, gdy literalny zapis tego przepisu mówiący o kwocie dochodu pozostającego po wniesieniu opłaty – "nie może być niższa niż 300% tego kryterium dochodowego" – daje organowi możliwość przyjęcia wyższego niż 300% progu dochodowego. Zauważyć trzeba, że jeżeli mieszkaniec nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Powyższy obowiązek nie jest odnoszony sensu stricto do członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Małżonek, wstępni i zstępni w świetle ustawy o pomocy społecznej będą zaliczani do rodziny tej osoby, jeżeli wspólnie z nią mieszkają i gospodarują, zaś ich obowiązek ponoszenia opłaty pobytowej powstaje niezależnie od miejsca zamieszkania. Powyższe zobowiązanie oparte jest zatem na więzach pokrewieństwa, a nie na faktycznym związku. Tym samym osoby niespokrewnione prowadzące wspólne gospodarstwo domowe z osobą skierowaną do domu nie muszą partycypować w przedmiotowych wydatkach, ale mogą. Nowelizacja z 16 lutego 2007 r. wyraźnie określiła taką możliwość, co nie oznacza, że wcześniej osoby niespokrewnione nie mogły płacić za pobyt bliskiej osoby w domu pomocy społecznej. Zasady ponoszenia opłat ustala się w drodze umowy określonej w art. 103 ust. 2 u.p.s. Celem tej zmiany było zwiększenie finansowego zaangażowania rodziny i innych osób w sprawy związane z utrzymaniem pensjonariuszy domów pomocy społecznej. Wysokość zobowiązań finansowych ustalona jest w umowie zawartej z małżonkiem, zstępnymi, wstępnymi i osobami, które chcą wnosić opłatę fakultatywną, oraz kierownikiem ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, której opłata dotyczy. Zasada swobody umów doznaje w tym przypadku ustawowych ograniczeń, a możliwość i wysokość obciążeń zależą od sytuacji dochodowej zobowiązanego (małżonka, wstępnych, zstępnych). Jeżeli jest on osobą samotnie gospodarującą, to jego obowiązek powstaje wówczas, gdy jego dochód przekracza 300% kryterium dochodowego (634 zł), czyli jest wyższy niż 1902 zł. W gruncie rzeczy realne obciążenie takiej osoby jest zależne od tego, o ile jej dochód przekracza powyższą kwotę, opłata bowiem nie może być wyższa od tej nadwyżki. Podobne zasady obowiązują przy obciążaniu opłatami za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, gdy zobowiązany nie jest osobą samotnie gospodarującą. Będzie on ponosił koszty pobytu w placówce, gdy dochód na osobę w jego rodzinie będzie większy niż 1542 zł (tj. 300% z 514 zł). Również w tym przypadku opłata nie może przekroczyć nadwyżki wskazanej kwoty, czyli po wniesieniu opłaty dochód na członka rodziny nie może być niższy od 1542 zł. Na wysokość opłaty nie ma zasadniczego wpływu liczba osób obowiązanych do jej ponoszenia, gdyż głównym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy jest ich sytuacja dochodowa. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy organ ustalił, że jedynie dochody córki pensjonariuszki DPS - M. P. oraz wnuczki A. R. nie przekraczają 300 % kryterium dochodowego, stanowiącego kwotę wolną od przeznaczenia na pokrycie kosztów pobytu osoby bliskiej w DPS i tylko wobec tych osób nie zaistniały podstawy do ustalenia kwoty partycypacji w pokryciu kosztów pobytu w placówce Ł. R. . Opłatę ustalono natomiast od córki H. R. w kwocie [...] złotych za okres do [...] r. i w kwocie po [...] złotych miesięcznie począwszy do [...] r. oraz od dwojga wnuków w osobach A. P. i skarżącego M. P. . Obciążenie każdego z nich wysokością partycypacji w ponoszeniu kosztów utrzymania babci w całodobowej placówce opiekuńczej, nastąpiło w wysokości ½ różnicy między średnim kosztem utrzymania w placówce a sumą wpłat ciążących na samej pensjonariuszce Ł. R. oraz wpłat ciążących na córce H. R. . Należna od każdego z wnuków opłata wyliczona według opisanego schematu obliczeń wyniosła kwotę [...] złotych od dnia [...]r. do [...] r., kwotę [...] złotych od dnia [...] r. do dnia 3[...] r. i kwotę po [...] złotych miesięcznie od dnia [...] r. Wobec powyższych okoliczności stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zatem przyjął, że organ dokonał właściwego ustalenia kwotowego zobowiązania nałożonego na skarżącą kasacyjnie. Organ nie naruszył przy tym dyspozycji art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o pomocy społecznej, co stanowi o bezzasadności zarzutu skargi kasacyjnej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny.