I OSK 2339/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 140/17 o odrzuceniu skargi J.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 140/17 odrzucił skargę J.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt [...]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt: [...]na podstawie art. 134 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie Burmistrza [...]z dnia 15 listopada 2016 r. znak: [...]w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza [...]z dnia 6 czerwca 2006 r. znak: [...]o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]w [...]w prawo własności, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Skarżąca działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 58 k.p.a., w dniu 28 czerwca 2016 r. w Urzędzie Miejskim w [...]złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...]z dnia 06 czerwca 2006 r. znak: [...]o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, położonej w [...]działki ewidencyjnej nr [...]o pow. [...], przysługujące J.Z. w prawo własności. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2016 r. znak: [...]Burmistrz [...]przywrócił skarżącej termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza [...]z dnia 6 czerwca 2006 r. znak: [...]o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]w [...]w prawo własności. Zażalenie na to postanowienie złożyła skarżąca wskazując, że powinna być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza [...]z dnia 6 czerwca 2006 r. znak: [...]o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]w [...]w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało art. 141 w związku z art. 144 k.p.a. Organ wskazał, że wydane przez organ l instancji postanowienie z dnia 15 listopada 2016 r. nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia. Brak jest bowiem przepisu, z którego wynikałoby, że na postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu służy zażalenie. Zażalenie służy, ale na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu (art. 59 § 2 k.p.a.). W przypadku podjęcia rozstrzygnięcia pozytywnego - przywracającego termin - zażalenie nie przysługuje. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie służy stronie wniesiony środek zaskarżenia, to koniecznym stało się stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, iż wbrew twierdzeniom skargi skarżąca złożyła od decyzji Burmistrza [...]z dnia 15 listopada 2016 r. dwa osobne zażalenia : odnośnie pkt 1 dotyczącego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz pkt 2 dotyczącego odmowy wznowienia postępowania. SKO w Tarnowie każde ze złożonych zażaleń rozpoznał w dniu 12 grudnia 2016 r. osobnymi postanowieniami a to: pierwsze do sygn. [...]dotyczyło zażalenia na odmowę wznowienia postępowania, drugie zaś do sygn. [...]dotyczyło zażalenia na przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle jednoznacznego wskazania w skardze zaskarżonego postanowienia SKO w Tarnowie co do jego przedmiotu i sygnatury, co zostało także powtórzone we wnioskach skargi nie budzi wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia było postanowienie SKO w Tarnowie z dnia 12 grudnia 2016 r. wydane do sygn. akt [...]. Dalej Sąd wskazał, iż przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 59 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. § 2. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Brzmienie art. 59 § 2 k.p.a. wskazuje jednoznacznie na to, że stronie przysługuje zażalenie jedynie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, nie przysługuje ono natomiast na postanowienie o przywróceniu terminu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.Z., reprezentowana przez adwokata z urzędu i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 P.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca zaskarżyła skargą niezaskarżalne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 12 grudnia 2016 r., znak [...]stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pkt 1 postanowienia Burmistrza [...]z 15 listopada 2016 r., znak [...]dotyczący przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, wskutek czego skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, podczas gdy rzeczywistą intencją skarżącej było zaskarżenie wydanego tego samego dnia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie znak [...]z 12 grudnia 2016 r., na mocy którego SKO utrzymało zaskarżone postanowienie Burmistrza w mocy w zakresie jego pkt 2, tj. odmowy wznowienia postępowania, które to postanowienie jest zaskarżalne skargą (art. 149 § 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.) i którego intencja zaskarżenia - pomimo oczywistych omyłek popełnionych w skardze przez skarżącą, niereprezentowaną wtedy przez profesjonalnego pełnomocnika - jasno wynika z jej treści; natomiast w razie wątpliwości co do rzeczywistej intencji skarżącej odnośnie przedmiotu zaskarżenia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien był wezwać skarżącą do uzupełnienia braków skargi poprzez wyjaśnienie tych wątpliwości i pouczyć co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów zastępstwa procesowego udzielonego skarżącej z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. Nr 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych w ww. przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo określił przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. W ocenie autora skargi kasacyjnej, odrzucenie skargi przez Sąd I instancji wobec przyjęcia, iż zaskarżonym aktem było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 12 grudnia 2016 r., znak [...]stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, było błędne, gdyż w istocie zaskarżone w sprawie zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie znak [...]z 12 grudnia 2016 r., na mocy którego SKO utrzymało w mocy postanowienie dotyczące odmowy wznowienia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na treść skargi, okoliczności sprawy oraz fakt, iż skarżąca działała bez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd I instancji powinien był najpierw jednoznacznie wyjaśnić intencję skarżącej, tj. ustalić, które postanowienie uczyniła przedmiotem skargi. Powinien był zatem wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniesionej skargi, poprzez wyjaśnienie występujących w niej rozbieżności co do przedmiotu zaskarżenia. Skarżąca wskazała co prawda w petitum skargi, iż dotyczy ona postanowienia z dnia 12 grudnia 2016 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, jednakże z uzasadnienia skargi wynika, że w istocie domaga się ona wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie znak [...]o odmowie wznowienia postępowania, bowiem podnoszone w uzasadnieniu skargi przez skarżącą argumenty skupiają się na wykazaniu, iż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza [...]z dnia 6 czerwca 2006 r. jest konieczne i prawnie uzasadnione. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Przepis ten, regulując wymogi skargi, wskazuje jednoznacznie, że dla kompletności tego środka wymagane jest m.in. precyzyjne wskazanie zaskarżonego aktu. W sytuacji zaś, gdy w samej treści skargi istnieje rozbieżność co do tego, który akt wydany w toku prowadzonego postępowania zostaje zaskarżony – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – Sąd I instancji powinien był, na podstawie art. 49 § 1 P.p.s.a., wezwać stronę o uzupełnienie dostrzeżonego braku lub wyjaśnienie powstałej rozbieżności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pominięcie przez Sąd I instancji jednoznacznego wyjaśnienia kwestii przedmiotu zaskarżenia, stanowiło uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że od tego, które z w/w postanowień chciała zaskarżyć J.Z., zależy dopuszczalność skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym, z uwagi na jego kognicję. Potwierdza to zatem konieczność precyzyjnego określenia, czy strona wnosi skargę na postanowienie będącą aktem podejmowanym z zakresu administracji publicznej, czy też na postanowienie, które jest niezaskarżalne. W niniejszej sprawie dodatkowo konieczność takiego ustalenia uzasadniała również treść art. 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Zauważyć przy tym trzeba, iż trudno jest kategorycznie przyjąć, iż zamiarem skarżącej było jedynie zaskarżenie postanowienia, którym organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w przedmiocie przywrócenia skarżącej terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, które w istocie było dla skarżącej korzystne. Z tych wszystkich względów, zaskarżone postanowienie, jako przedwczesne i wydane z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., podlegało uchyleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględni powyższą ocenę prawną. Na obecnym etapie postępowania, wobec wyjaśnień udzielonych w skardze kasacyjnej przez ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu, Sąd I instancji nie musi już jednak ustalać intencji skarżącej co do przedmiotu zaskarżenia, ale przyjmie, iż J.Z. wniosła w niniejszej sprawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 12 grudnia 2016 r., znak [...]w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzkie sądy administracyjne w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.