II SA/Rz 1758/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "A." w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta ( dalej: "organ I instancji") z dnia z dnia [...] sierpnia 2016 r, nr [...] ustalającą dla A. S.A. ( dalej: "inwestor") warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "droga wewnętrzna" na działkach nr 1475/53, 1475/55, 1475/56, 1475/73 obr [....], położonych przy ul L.. Odwołanie od decyzji złożyła Spółdzielnia [...] ( dalej: "strona skarżąca"). W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowa inwestycja powinna być rozpatrywana łącznie z inwestycjami objętymi postępowaniami znak: [...] i [...]- dotyczące budynków mieszkalnych wielorodzinnych, gdyż stanowi ich integralną część. Ponadto inwestycja nie uwzględnia bliskiego sąsiedztwa hali sportowej oraz planów inwestycyjnych mających na celu jej rozbudowę. Zarzuciła również prawidłowość postępowania przez nie uwzględnienie wszystkich stron postępowania. W odpowiedzi na odwołanie inwestor nie zgodził się z wnioskiem dotyczącym połączenia spraw. Wskazał, że w sprawach brak jest tożsamości przedmiotowej. Odnośnie do bliskiego sąsiedztwa hali sportowej wskazał, że warunki zabudowy ustala ten sam organ, który gospodaruje mieniem komunalnym miasta R., w związku z tym odpowiada za układ komunikacyjny. Posiada również instrument prawny do zagospodarowania terenu w postaci chociażby zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla terenu objętego wnioskiem przewidziano inne plany inwestycyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło powyższych zarzutów i utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego zostały spełnione wszystkie warunki do wydania decyzji. Organ I instancji przeprowadził analizę na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. nr 164, poz.1588: dalej: "rozporządzenie MI"). Wyznaczono granice obszaru analizowanego i prawidłowo stwierdzono, że planowana inwestycja jest zgodna z funkcją otoczenia. Nie podzielił zarzutu konieczności łącznego rozpoznania wniosków o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wszystkich inwestycji jednego inwestora, jak również zarzutu braku udziału stron w postępowaniu tj. osób posiadających prawo odrębnej własności w znajdujących się w sąsiedztwie budynkach posadowionych na działce nr ewid. 2177. W przypadku osób będących współwłaścicielami lokalu mieszkalnego i współwłaścicielami działek graniczących z terenem inwestycji, stroną postępowania jest spółdzielnia, która jest uprawniona i jednocześnie zobowiązana do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną. Tylko w wyjątkowych przypadkach, gdy właściciel wykaże swój indywidualny interes prawny, odrębny od interesu spółdzielni mieszkaniowej, może występować jako strona postępowania. W skardze do Sądu Spółdzielnia [....] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając zarzuty odwołania dodatkowo podniosła, że przedmiotowa droga łączy się z działką nr 1475/74 obr. [...], która stanowi na mapie ewidencyjnej drogę dojazdową do budynku mieszkalnego posadowionego na działce 1475/16. Połączenie wnioskowanej inwestycji z drogą na działce 1475/74, w wyniku czego nastąpi również połączenie z dojazdem do hali sportowej, spowoduje zbyt duże obciążenie dla nieruchomości lokalowych na działce 1475/16. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne. Sąd rozpoznający skargę na decyzję dokonuje jej oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, tj. w aspekcie jej legalności, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2016 r., poz. 778, dalej: "u.p.z.p.") oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego i osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów. Z kolei z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po dokonaniu wymaganych przepisami art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, na podstawie projektu opracowanego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Natomiast według art. 56 i 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. W razie spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 – 5, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej – art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, że na podstawie ustalonego zgodnie z zasadami wynikającymi z K.p.a. stanu faktycznego sprawy, organ I instancji zasadnie uwzględnił wniosek A. S.A. i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej. Nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że na objętych wnioskiem działkach nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie budzi również wątpliwości, że planowana inwestycja nie stanowi celu publicznego. Aby daną inwestycję można było zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego, musi ona realizować przynajmniej jeden z określonych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2260 z późn. zm.;dalej: "u.g.n.", lub innych przepisach (art. 6 pkt 10 u.g.n.) "celów publicznych". Obowiązujące przepisy nie przewidują, aby budowa drogi wewnętrznej, która nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, stanowiła realizację celu publicznego, wobec czego sposób zagospodarowania nieruchomości poprzez budowę takiej drogi winien zostać unormowany w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując oceny charakteru tej inwestycji stwierdzić należy, że jest to obiekt liniowy, o którym mowa w art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: "P.b."). Wprawdzie w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n.") budowa drogi jest rozumiana jako budowa urządzeń infrastruktury technicznej, ale wyczerpuje również opis obiektu liniowego, o którym mowa w wyżej cytowanym przepisie art. 3 pkt 3a P.b. Zgodnie z definicją zwartą w tym przepisie obiekt liniowy to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami. Tym samym w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a więc brak konieczności analizy dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. W świetle powyższego dokonaną przez organy obu instancji analizę urbanistyczną w zakresie zagospodarowania terenu należy uznać za zbędną co nie miało wpływu na prawidłowość decyzji. Określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych organy prawidłowo stwierdziły, że dla zamierzenia inwestycyjnego nie określa się linii zabudowy, intensywności zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, gabarytów i wysokości budynku, które nie ulegną zmianie. Niemniej, w dalszym ciągu należało spełnić pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 wspomnianej ustawy: (1) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (2) teren nie może wymagać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a ponadto (3) decyzja powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu warunki te zostały spełnione, a strona Skarżąca nie formułowała w tym zakresie żadnych zarzutów. W zakresie możliwości uzbrojenia terenu w sieci infrastruktury technicznej art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. organy zgodnie stwierdziły, że na terenie objętym zasięgiem analizy znajdują sieci: gazowa, energetyczna, wodociągowa i kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej. Z uwagi jednak na to, że teren inwestycji znajduje się w obszarze miasta, na którym następuje intensywny rozwój zabudowy i realizacja związanych z nią nowych siei uzbrojenia terenu, na podstawie art. 28b ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) w celu wyeliminowania zagrożeń wynikających z możliwej kolizji między sytuowanymi na tym samym terenie sieciami uzbrojenia terenu nakazał dokonanie uzgodnień oraz uzgodnienia sytuowania przyłączy, na naradzie koordynacyjnej zorganizowanej przez Prezydenta Miasta [....]. Ustalono, że tereny, na których ma powstać inwestycja stanowią zurbanizowane tereny niezabudowane kl. Bp, które nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia. Poza wyżej wskazanymi uzgodnieniami organy stwierdziły, że inwestycja nie wymaga uzgodnień na podstawie odrębnych przepisów. Nie stanowi przedsięwzięcia należącego do mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z czym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, teren inwestycji nie podlega przepisom wynikającym z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z czym nie wymaga uzgodnienia z konserwatorem zabytków, znajduje się poza zasięgiem terenów i obszarów górniczych w związku z czym nie obowiązują uwarunkowania Prawa górniczego, jak również poza obszarem zagrożonym zalewaniem wodami powodziowymi. W świetle powyższego należało się zgodzić z organami, że w sprawie brak było podstaw do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powyższych prawidłowych ustaleń organów nie mogły podważyć zarzuty strony Skarżącej, które w zasadzie sprowadzały się do uchybień natury procesowej, a żaden z nich był skuteczny. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 62 K.p.a. polegający na nie połączeniu do wspólnego rozpoznania sprawy dotyczącej przedmiotowej inwestycji z inwestycjami objętymi postępowaniami: [...] i [...]dotyczącymi zespołu inwestycji pn.: "zespół dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z miejscami postojowymi w garażu podziemnym oraz na terenie działki wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach: 1475/20, 1475/21, 1475/72 obr. [...], położonych w R. przy ul. L.". Powołany przez stronę Skarżącą przepis dotyczy sytuacji współuczestnictwa materialnego, tj. sytuacji, w której dwie lub więcej osób ma wspólne prawa wynikające z tego samego stanu faktycznego jak i prawnego, tymczasem strona Skarżąca domagała się połączenia spraw ze względu na, jej zdaniem, wspólny przedmiot postępowania. W ocenie Sądu nie ma przeszkód prawnych do tego by decyzją ustalającą warunki zabudowy objąć, zgodnie z żądaniem, wyłącznie inwestycję polegającą na budowie drogi wewnętrznej. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku strony w żadnym zakresie. Podkreślenia wymaga, że zainicjowanie postępowania wymaga założenia wniosku przez zainteresowany podmiot (podmioty), który, w przypadku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, nabywa specyficzne uprawnienia dotyczące kierunku zagospodarowania danej nieruchomości. Organ jest związany wnioskiem zarówno, co do rodzaju, zakresu, jak i charakteru (wielkości) planowanej inwestycji i nie ma kompetencji do podejmowania czynności w postępowaniu bez żądania uprawnionego podmiotu. W niniejszej sprawie wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla drogi wewnętrznej. W ocenie Sądu realizacja drogi wewnętrznej i zespołu budynków, do których droga ta ma prowadzić nie oznacza, że jest to w rzeczywistości jedna inwestycja, którą organ powinien rozpoznać jako całość, niezależnie od ilości złożonych wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Charakter inwestycji nie wskazuje na ich nierozłączny związek. W ocenie Sądu każda z tych inwestycji może stanowić samodzielny przedmiot wniosku, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Bezzasadny okazał się również zarzut pominięcia jako strony postępowania współużytkowników sąsiadującej działki z inwestycją. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut taki przysługuje jedynie podmiotowi, który prawa tego został pozbawiony. Nie złożenie skargi do Sądu przez ewentualnie pominiętą stronę postępowania uprawnia ją do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że w przypadku osoby będącej współwłaścicielem lokalu mieszkalnego i współwłaścicielem działek graniczących z terenem inwestycji, za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy uznać należy, wspólnotę mieszkaniową, która jest uprawniona i zobowiązana do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną. Tylko w wyjątkowych przypadkach właściciel lokalu może samodzielnie, niezależnie od spółdzielni mieszkaniowej, występować jako strona postępowania, jeżeli wykaże swój indywidualny interes prawny, odrębny od interesu spółdzielni. Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut nie uwzględnienia zamierzenia rozbudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji hali sportowej. Słusznie organ argumentuje, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia planów i zamierzeń dotyczących innej nieruchomości niż objęta inwestycją. Organ ustalając warunki zabudowy ocenia istniejące, a nie planowane zagospodarowanie terenu. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.