II GSK 5576/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 151/16 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Dyrektora Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentom rolnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. B. na rzecz Dyrektora Kujawsko - Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy lub Sąd I instancji) oddalił skargę S B (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej: Dyrektor) z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie pomocy finansowej producentom rolnym za szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Dyrektor uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] października 2015 r. i przyznał skarżącemu pomoc finansową z tytułu szkód w uprawach rolnych spowodowanych suszą z 2015 r. o wartości brutto 2 292,76 zł. WSA w Bydgoszczy oddalając skargę na powyższą decyzję wyjaśnił, że istota sporu sprowadza się do prawidłowości zastosowania przez organ, względem pomocy przyznanej na rzecz skarżącego, umniejszenia wynikającego z § 13c ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.), dalej: rozporządzenie RM. Przepis ten wprost uzależnia wysokość ostatecznie przyznawanej pomocy od powierzchni upraw, która została objęta ubezpieczeniem od jednego z ryzyk w nim wymienionych. Jeżeli powierzchnia ta jest mniejsza niż 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, rzeczona pomoc podlega pomniejszeniu o 50%. Jak wynika z akt sprawy sumaryczna powierzchnia upraw zgłoszona przez skarżącego we wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy wynosiła 13,33 ha. Powierzchnia ta składała się z 11,82 ha łąk i 1,51 ha traw na gruntach ornych (k. 5 akt adm.). Z oświadczenia skarżącego zawartego w złożonym wniosku o przyznanie pomocy wprost wynika, że w dniu wystąpienia szkody (suszy) nie posiadał on ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym z wyłączeniem łąk i pastwisk od wymienionych tam ryzyk (k.2 akt adm.). Słusznie zatem organy obu instancji przyjęły, że w sprawie zastosowanie znajdzie § 13c ust. 13 rozporządzenia RM, albowiem uprawy traw na gruntach ornych, wobec jednoznacznej treści przywołanego przepisu, nie zostały objęte zawartym tam wyłączeniem. Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, że upraw traw na gruntach ornych ubezpieczyć nie można. Sąd wyjaśnił, że art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 577), który powołuje skarżący na potwierdzenie swojej argumentacji, wymienia uprawy korzystające z przywileju dopłaty do składek z tytułu zawarcia umów ubezpieczenia. Powyższe oznacza tyle tylko, że ubezpieczenie upraw traw na gruntach ornych, jako że nie zostało w przywołanym przepisie wymienione, z przywileju takiego nie korzysta. Nie oznacza to zaś, że ubezpieczenie takie nie jest w ogóle możliwe. S B zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w powiązaniu z art. 7, 8, 80, 77 § 1, 107 k.p.a. poprzez wadliwie nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organy administracyjne co w konsekwencji skutkowało przyjęciem przez Sąd, iż skarżący powinien otrzymać pomoc finansową dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody przez ,suszę w 2015 r. w wysokości 2.292,76 zł, podczas gdy w rzeczywistości wysokość pomocy powinna wynosić 4.585,52 zł. 2. przepisów prawa materialnego tj. z §13 c ust. 13 rozporządzenia RM, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, w której zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie jest prawnie niemożliwe z uwagi na fakt, że firmy ubezpieczeniowe nie posiadają w swej ofercie możliwości ubezpieczenia upraw, na które nie są udzielane dopłaty do składek z tytułu zawarcia umowy ubezpieczenia ze środków budżetu państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna S B oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w niej zarzuty wskazujące na naruszenie prawa procesowego, a dopiero w drugiej, naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny między stronami, albo że nie udało się tego stanu skutecznie zakwestionować w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna S B nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest postawiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 80, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Nietrafność tak stawianego zarzutu wynika z jego formalnej wadliwości, która nie daje podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej, ale też nie pozwala merytorycznie odnieść się do podniesionych w zarzucie naruszeń prawa. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że skarga kasacyjna dla swej poprawności wymaga nie tylko wskazania przepisów, które zdaniem strony skarżącej zostały naruszone, ale wymaga uzasadnienia tych naruszeń. Oznacza to, że storna nie tylko musi wskazać konkretne przepisy, ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ma wykazać na czym to naruszenie polega. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej ten warunek nie został spełniony, bo chociaż wymieniono w zarzutach przepisy, to w uzasadnieniu nie wykazano na czym polegało ich naruszenie oraz w jakim stosunku pozostawało ono do rozstrzygnięcia. Sąd II instancji podkreśla, że naruszenie prawa procesowego może być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej, ale tylko wtedy, gdy strona wykaże, że pozostawało ono w istotnym związku z tym rozstrzygnięciem, bo miało na to rozstrzygnięcie istotny wpływ. W skardze kasacyjnej S B te warunki nie zostały spełnione, zatem Sąd II instancji nie mógł oceniać skarżonego wyroku z perspektywy podniesionych naruszeń. NSA zauważa, że wymóg wskazania naruszeń prawa i ich uzasadnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną, to bezwzględny warunek jej skuteczności, na który wskazano w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Dodatkowo stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie mógł równocześnie naruszyć treści art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez "wadliwe nieuchylenie" wyroku. Wskazane przez stronę przepisy mogą być naruszone w ten sposób, że Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 151 p.p.s.a., bo oddalił skargę, a powinien ją uwzględnić, albo nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., zatem nie uwzględnił skargi, chociaż w realiach rozpoznawanej sprawy powinien ją uwzględnić. W konkluzji można stwierdzić, że naruszenie tych przepisów nie może mieć miejsca łącznie, jak podnosi to skarga kasacyjna, ale mogłoby polegać na wadliwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. albo na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Podkreślić również trzeba, że art. 107 k.p.a. jako jednostka redakcyjna tekstu prawnego składa się z kilku przepisów, zatem w skardze kasacyjnej należało konkretnie określić naruszony przepis, bo przecież takie działanie jest koniecznym warunkiem profesjonalnego środka prawnego, który wyznacza w sposób wiążący granice sprawy kasacyjnej. Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut podnoszący naruszenie prawa materialnego, czyli § 13c ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. Formalnie jest niepełny i to jest jego wadą, gdyż nie podnosi przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, a na pewno ten Sąd nie mógł naruszyć § 13c ust. 13 rozporządzenia, bo tego przepisu nie stosował jako podstawy prawnej wyrokowania. Sąd I instancji co najwyżej mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. lub 151 p.p.s.a. ze względu na treść § 13c ust. 13 rozporządzenia, ale naruszone przepisy i sposób ich naruszenia powinna podnosić skarga kasacyjna. Tego nie czyni, co jest jej wadą i wpływa na zakres kontroli kasacyjnej, bo ogranicza ją tylko do tego kontekstu jaki daje się ustalić na podstawie treści jej uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę przyjąć należy, że skarga kasacyjna stawia Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. ze względu na wadliwe przyjęcie przez WSA w Bydgoszczy, że organy ARiMR nie naruszyły treści § 13c ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego jaki zaistniał w sprawie S B . Zarzut tak sformułowany jest nietrafny. W ocenie NSA pomniejszenie o 50% pomocy przyznanej producentowi rolnemu w 2015 r. ze względu na występującą suszę nie może być łączone z możliwością, czy niemożliwością ubezpieczenia upraw, jak czyni to skarga kasacyjna. Zatem organy ARiMR trafnie przyjęły, że dla pomniejszenia istotna jest tylko okoliczność, czy producent rolny posiadał ubezpieczenie dla mniej niż 50% upraw rolnych, natomiast bez znaczenia pozostaje powód braku takiego ubezpieczenia. Skoro Sąd I instancji zaakceptował ten sposób rozumienia przepisu i oddalił skargę, to działał w sposób, który nie naruszył prawa. Zdaniem NSA § 13c ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. są jasne i jednoznaczne. Na podstawie tych przepisów pomoc finansowa dla producenta rolnego przysługuje w pełnej wysokości tylko wtedy, gdy w 2015 r. na skutek suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej powstała szkoda, a producent miał ubezpieczone powyżej 50% powierzchni upraw, w których wystąpiła szkoda. Jeżeli powierzchnia upraw ubezpieczonych była niższa niż 50%, to producent rolny otrzymuje pomoc pomniejszoną o 50%. Przy wyliczaniu procentowym ubezpieczonej powierzchni upraw nie bierze się pod uwagę powierzchni łąk i pastwisk. Taka reguła wyliczania wysokości pomocy wynika wprost z treści § 13c ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. Taką też zastosowały organy i zaakceptował Sąd I instancji. Podnoszony w skardze kasacyjnej aspekt aksjologiczny tej regulacji, zwłaszcza jej niesprawiedliwość w stosunku do podmiotów, które mogły mieć trudności w ubezpieczeniu upraw i odwołanie się do zasad udzielania dopłat z budżetu do składek ubezpieczenia wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 2015 r. o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 792 ze zm.) oraz zakresu wynikającego z tej ustawy ubezpieczenia nie może mieć znaczenia dla oceny prawidłowości stosowania § 13c ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że to rozporządzenie nie jest aktem wykonawczym do wskazanej wcześniej ustawy ubezpieczeniowej, dlatego też nie można łączyć jego regulacji z tą ustawą i dokonywać oceny skarżonego wyroku, w tym decyzji ARiMR przez pryzmat postanowień ustawy. Rozporządzenie z dnia 27 stycznia 2015 r. jest samodzielną regulacją, w której brak ubezpieczenia nie może być wiązany ani z ustawowymi, obligatoryjnymi sytuacjami podlegania ubezpieczeniu, ani też z możliwościami ubezpieczenia określonego typu upraw rolnych. W kontekście tych uwag nie można przyjąć, że wyrok Sądu I instancji narusza prawa. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak następie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.