I OSK 2720/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 382/17 w sprawie ze skargi M. B. i P. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2016 r., nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2017 r. oddalił skargę M. B. i P. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] 1962 r. przyznało na rzecz T. Z. odszkodowanie w kwocie [...] zł za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] wykaz [...], oznaczoną jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m², wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] 1961 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] 1963 r. Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych Decyzją z [...] 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku M. B. oraz P. J. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Rozstrzygając zaś w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję z [...] 2015 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podkreślił, że istniał przedmiot postępowania w postaci wywłaszczonej nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania oraz wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, tj. Wydziału Wojskowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1955 r. uzupełnionego pismem z [...] 1955 r. Wobec tego należało uznać, że orzeczenie z [...] 1962 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej. Minister Infrastruktury i Budownictwa wyjaśnił, że decyzja organu odwoławczego z [...] 1963 r. została wydana na skutek rozpatrzenia złożonego w ustawowym terminie odwołania T. Z. od orzeczenia z [...] 1962 r. (które weszło do obrotu prawnego). Tym samym w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, ww. decyzja również nie została wydana bez podstawy prawnej. Organ przypomniał, że przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] 1962 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Decyzja organu odwoławczego z [...] 1963 r. została zaś wydana na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. - jako przepisu określającego właściwość organu - oraz na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. - w pozostałym zakresie. Tym samym w świetle zgodności z przepisami ww. aktów prawnych oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należało oceniać kwestionowane rozstrzygnięcia. Według Ministra Infrastruktury i Budownictwa, skoro inwestor mógł złożyć wniosek o odszkodowanie wraz z wnioskiem o wywłaszczenie, to należy przyjąć, że nie doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 dekretu. W ocenie organu, za niezasadny należało uznać zarzut podniesiony przez skarżących, jakoby doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu przez ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia wymaganej przepisami dekretu rozprawy. Minister wyjaśnił, że wysokość odszkodowania przyznanego T. Z. w przedmiotowym orzeczeniu z [...] 1962 r. ustalono na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339). W ocenie organu, nie doszło do naruszenia przepisów § 11 rozporządzenia. Reasumując Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że przedmiotowe orzeczenie z [...] 1962 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Badając legalność decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] 1963 r. organ nadzoru nie stwierdził wystąpienia żadnej z przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a. Według Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzja organu odwoławczego z [...] 1963 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju wnieśli M. B. i P. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd nie podzielił wątpliwości skarżących co do rażącego naruszenia prawa przez decyzję odszkodowawczą. Zdaniem Sądu, zastosowana przez organy wykładnia art. 33 ust. 2 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych została przeprowadzona w granicach prawa. Sąd podkreślił, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Wydziału Wojskowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], złożony w dniu [...] 1955 r. W sprawie istniał przedmiot postępowania w postaci wywłaszczonej nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania, oraz wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie. Tym samym prawidłowo organ uznał, że orzeczenie z[...] 1962 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej. Decyzja organu odwoławczego z [...] 1963 r. została zaś wydana na skutek rozpoznania złożonego w ustawowym terminie odwołania T. Z. od orzeczenia z [...] 1962r. W konsekwencji ww. decyzja również nie została wydana bez podstawy prawnej. Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 dekretu, wniosek o odszkodowanie mógł złożyć inwestor lub wywłaszczony, z tym że wykonawca narodowych planów gospodarczych mógł zgłosić wniosek odszkodowawczy równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Sąd uznał, że nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości z [...] 1955 r. (uzupełniony pismem z [...] 1955 r.) w ogóle nie zawierał wniosku wnioskodawcy wywłaszczenia o ustalenie odszkodowania, a dokonana przez organ interpretacja tego pisma nosi cechę całkowitej dowolności. W podstawie ww. wniosku powołano bowiem art. 17 i 33 ww. dekretu, przepis zaś art. 33 regulował kwestie związane z odszkodowaniem. W piśmie zaś z [...] 1955 r. uzupełniającym wniosek wywłaszczeniowy, wymieniono nieruchomości za które należy ustalić odszkodowanie. Z treści powyższych dokumentów wynika, że wniosek złożony w dniu [...] 1955 r. miał charakter wywłaszczeniowo-odszkodowawczy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo uznał, że skoro inwestor mógł złożyć wniosek o odszkodowanie wraz z wnioskiem o wywłaszczenie, to należało przyjąć, iż nie doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 dekretu. W zawiadomieniu z [...] 1956 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej. Z treści zawiadomienia wynika, że rozprawa miała odbyć się w dniu [...] 1956 r. w lokalu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział [...] w pokoju nr [...]. Z rozdzielnika tego pisma wynika, że zostało ono wysłane do stron postępowania, w tym również do T. Z. W aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru. W ocenie Sądu, zasadnie organ uznał, że nastąpiło doręczenie ww. zawiadomienia T. Z. na podstawie okoliczności jego uczestnictwa w rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] 1956 r. Sąd podkreślił, że zawiadomienie z [...] 1956 r. zostało również wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach [...] 1956 r. Zdaniem Sądu, pomimo, że przedmiotowe pismo zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń już po przeprowadzeniu rozprawy, nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ właściciel przedmiotowej nieruchomości był obecny na rozprawie w dniu [...] 1956 r., udzielając w jej toku obszernych wyjaśnień dotyczących kwestii istotnych dla ustalenia wysokości i formy odszkodowania. Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżących, że przeprowadzona w dniu [...] 1956 r. rozprawa miała charakter wyłączenie wywłaszczeniowy. Przeczy temu treść protokołu z rozprawy, z którego wynika, że rozprawę zarządzono w celu przeprowadzenia w toku postępowania wywłaszczeniowego; a) ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania, b) przesłuchania stron i osób zainteresowanych, c) rozpatrzenia zgłoszonych wniosków i sprzeciwów. W protokole z rozprawy z [...] 1956 r. znalazło się stwierdzenie według którego "Przewodniczący Komisji po stwierdzeniu, że formalnym przepisom Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. co do zawiadomienia stron i osób zainteresowanych o terminie i miejscu nieruchomości stało się zadość zarządził dokonanie przez osoby biorące udział w rozprawie oględzin zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości i sporządzenia szczegółowego opisu tych nieruchomości oraz innych danych potrzebnych Prezydium W.R.N. do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, względnie orzeczenia dostarczenia nieruchomości zamiennych". Z protokołu rozprawy wynika również, że T.Z. m. in. oświadczył, że jest właścicielem drugiej nieruchomości o pow. [...] m2, zabudowanej domem mieszkalnym. Na wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2 planował zaś wybudować w przyszłości dom jednorodzinny dla swoich dzieci. Treść cytowanego protokołu z rozprawy potwierdza zatem, że jej przedmiotem były kwestie odszkodowawcze. Sąd zgodził się z organem, że postępowanie wszczęte wnioskiem z [...] 1955 r. miało charakter wywłaszczeniowo-odszkodowawczy. Tym samym nie można było uznać, że orzeczenie z [...] 1962 r. zapadło bez przeprowadzenia rozprawy w przedmiocie odszkodowania. W ocenie Sądu, umieszczenie w podstawie prawnej wniosku art. 33 dekretu pokazuje jednoznacznie, że wykonawca narodowych planów gospodarczych jednocześnie złożył wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Z protokołu z [...] 1956 r. wynika, że w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona rozprawa, w której uczestniczył m.in. T. Z., co oznacza, że brak jest w tej części zaistnienia rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdził również, że wysokość odszkodowania przyznanego T. Z. w orzeczeniu z [...] 1962 r. ustalono prawidłowo na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339). W skardze kasacyjnej wniesionej w imieniu M. B. i P. J., pełnomocnik skarżących podniósł następujące zarzuty: 1. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 33 ust. 1 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu założenia, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości zawierał także "wniosek" o ustalenie odszkodowania, gdyż w podstawie prawnej przywołanej we wniosku wskazano także art. 33 tego dekretu, mimo iż sam wniosek o wywłaszczenie żądania o ustalenie odszkodowania nie zawierał; - art. 33 ust. 2 dekretu przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjętym założeniu, iż orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapadło po przeprowadzeniu rozprawy mimo, iż rozprawy o charakterze odszkodowawczym nie przeprowadzono, a także - art. 33 ust. 6 dekretu przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjętym założeniu, iż orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapadło po przeprowadzeniu rozprawy o charakterze wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, mimo iż w zawiadomieniu o rozprawie nie uprzedzono, że jej przedmiotem będzie również wniosek o ustalenie odszkodowania, co wykluczało uznanie rozprawy wywłaszczeniowej także jako rozprawy odszkodowawczej; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 6 dekretu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zwrócono się o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie zauważyć należy, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2016 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Przy stosowaniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji trzeba mieć na uwadze fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego (patrz: W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 123). Trwałość decyzji ostatecznych należy zatem rozumieć w ten sposób, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i ustaw szczególnych. W orzecznictwie wskazuje się przy tym na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości, występują w sposób oczywisty i nie pozostawiający wątpliwości (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 1989 r., IV SA 90/89, ONSA 1989/1/49). Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odstąpienie od tak rozumianej zasady trwałości ostatecznej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności możliwe jest w sytuacji, w której ustalono w sposób bezsporny, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie przyjmuje się, że naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 878) Przechodząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należało podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji co do tego, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] 1963 r. utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] 1962 r. nie jest obarczona kwalifikowaną wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniałoby konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że poszczególne elementy procedury odszkodowawczej nie zostały dokonane w sposób rażąco niezgodny z przepisami dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Uznając zatem za nieuzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ww. dekretu uwzględnić należy, że wniosek o ustalenie odszkodowania nie został obwarowany szczególnymi wymogami. W związku z tym za wystarczające w tym względzie należało uznać przystąpienie do procedowania w zakresie odszkodowania na skutek zgłoszenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, przy ogólnym powołaniu się na przepis art. 33 dekretu. Wskazać trzeba, że w zdaniu drugim ust. 1 art. 33 dekretu przyjęto, że wykonawca narodowych planów gospodarczych może zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, co w niniejszej sprawie miało miejsce wobec przywołania obok art. 17 dekretu, również jego art. 33, który w całości obejmuje problematykę ustalenia odszkodowania. Nie sposób również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu. W myśl tego przepisu, orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapada po przeprowadzeniu rozprawy. Skarga kasacyjna wywodzi, że rozprawy o charakterze odszkodowawczym nie przeprowadzono. Jedyna rozprawa, jaka odbyła się w dniu [...] 1956 r. miała charakter wyłącznie wywłaszczeniowy. Dopiero jej skutkiem mogło być przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej pozwalającej na ustalenie wysokości należnej kwoty. Z takim zapatrywaniem nie sposób się zgodzić, choć przyznać należy, że w modelowym ujęciu procedura odszkodowawcza powinna być przeprowadzona po dokonaniu wywłaszczenia. W warunkach rozpoznawanej sprawy nie sposób jednakże uznać, by o rażącym naruszeniu powyższego obowiązku świadczyło przeprowadzenie jednej rozprawy administracyjnej w toku której dokonano jednocześnie ustaleń stricte wywłaszczeniowych oraz odszkodowawczych. Tym bardziej, że na taką możliwość wskazuje wprost art. 33 ust. 6 dekretu, w myśl którego jeżeli wniosek o ustalenie odszkodowania zgłoszony został przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu, a orzeczenie o wywłaszczeniu ma zapaść w wyniku rozprawy - w wyniku tej samej rozprawy może zapaść orzeczenie o ustaleniu odszkodowania. W zdaniu drugim tego przepisu przyjęto, że w zawiadomieniach o miejscu i terminie rozprawy należy uprzedzić, że przedmiotem rozprawy będzie również wniosek o ustalenie odszkodowania. Należy zatem podkreślić, że - jak wynika z akt administracyjnych - w protokole z rozprawy wywłaszczeniowej, jaka odbyła się w dniu [...] 1956 r. zaznaczono, iż ma ona również na celu dokonanie ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania (lit. a). Co prawda, w zawiadomieniu o terminie rozprawy ten element został pominięty, nie może jednak przywołana okoliczność stanowić argumentu przesądzającego o kwalifikowanym naruszeniu art. 33 ust. 6 dekretu. Nie sposób przy tym pominąć, że na rozprawie był obecny T. Z., który w ramach oczekiwanego zadośćuczynienia zgłosił wniosek o przydzielenie mu nieruchomości zamiennej. Wszystkie te okoliczności sprawiają, że nie sposób przyjąć za skargą kasacyjną, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 6 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.