IV SA/Gl 1113/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Burmistrz Gminy i Miasta C.(dalej organ pierwszej instancji), po rozpoznaniu wniosku J. W. (dalej strona lub skarżąca) z dnia 18 lipca 2016 r., decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, M. W. ur. [...] r. W uzasadnieniu decyzji podał, iż odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia bowiem z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynika, że strona pozostawała pod opieką medyczną dopiero od 19 tygodnia ciąży do porodu. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie z dnia 1 czerwca 2016 r. wystawione przez lekarza ginekologa, z którego wynika, że strona pozostawała pod opieką medyczną od 19 tygodnia ciąży do porodu. Jako terminy udzielenia świadczeń zdrowotnych podano: 29 maja 2015 r. i 21 sierpnia 2015 r. Na odwrocie tego zaświadczenia lekarz[...] [...] w R. (dalej Szpital lub Szpital [...]) w dniu 10 lipca 2016 r. – na prośbę strony, co zaznaczono – naniósł informację o następującej treści: "27.03.15 – 10.04.2015 hospitalizowana [...] w R. Wypisana w częściowej poprawie. Nie stawiała się do P. Ginekologicznej z powodu uzależnienia od [...], braku krytycyzmu wynikającego z uzależnienia". W odwołaniu strona wyraziła niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia wskazując, że od 27 marca 2015 r. przebywała w Szpitalu [...] i tam dowiedziała się, że jest w 9 tygodniu ciąży. Po wyjściu ze szpitala korzystała z opieki psychologicznej i dopiero potem zaczęła chodzić do ginekologa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzuty odwołania oraz przytoczono art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Kolejno organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka strona złożyła w terminie ustawowym. Wskazał, iż aktualnie do otrzymania przedmiotowego świadczenia konieczne jest aby kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Ponieważ strona została objęta opieką lekarską dopiero od 19 tygodnia ciąży (co wynika z włączonego do akt sprawy zaświadczenia), tym samym nie spełnia wymogów ustawowych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium stwierdziło, że zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy niezbicie dowiódł, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg określony w art. 15 b ust. 5 ustawy, tj. wymóg pozostawania pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu twierdzeń strony, że przebywała w Szpitalu [...] gdzie dowiedziała się o ciąży, organ odwoławczy zauważył, że strona opuściła Szpital [...] w dniu 10 kwietnia 2015 r., a z zaświadczenia lekarskiego wynika, że strona po raz pierwszy zgłosiła się do Poradni [...] w dniu 29 maja 2015 r. Ponieważ strona dopiero po upływie ponad 30 dni od czasy opuszczenia Szpitala [...] zgłosiła się do Poradni Ginekologicznej, nie można twierdzić, że istniała sytuacja obiektywna (pobyt w szpitalu [...]) uniemożliwiająca stronie dochowanie wymogu pozostawania pod opieką lekarza ginekologa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona podała, że od 3 lat leczy się [...] a od 10 lat zmaga się z tarczycą, co dodatkowo pogarsza jej stan psychiczny. Po opuszczeniu Szpitala [...] miała jeszcze rozchwianą [...] i nie była w stanie wykonać badań w ustawowym terminie. Dopiero po pewnym okresie terapii antydepresyjnej jej stan zdrowia radykalnie się poprawił i zaczęła regularnie uczęszczać do ginekologa, co potwierdza karta ciąży. Wniosła o przyznanie świadczenia ze względu na trudną sytuację materialną i dobro dziecka – z uwzględnieniem jej stanu psychicznego w przedmiotowym okresie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżona została decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania stronie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, ponieważ z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynikało, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną dopiero od 19 tygodnia ciąży do porodu i – zdaniem organu – nie istniała sytuacja obiektywna uniemożliwiająca stronie dochowanie wymogu pozostawania pod opieką lekarza ginekologa. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obydwu instancji był art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej ustawa). Zgodnie z tym przepisem prawnym z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1000 zł na jedno dziecko (ust. 1). Jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922,00 zł. Przepisy art. 5 ust. 4-4b, 7-9 i 11 stosuje się odpowiednio (ust. 2). Wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, a w przypadku gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną, opieką faktyczną albo dziecka przysposobionego - w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania (ust. 3). Jednorazowa zapomoga nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie z tytułu urodzenia dziecka, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (ust. 4). Zapomoga, o której mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu (ust. 5). Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Przepisy wydane na podstawie art. 9 ust. 8 stosuje się odpowiednio (ust. 6). Przepisu ust. 5 nie stosuje się do osób będących prawnymi lub faktycznymi opiekunami dziecka, a także do osób, które przysposobiły dziecko (ust. 7). Jak wyżej wspomniano powodem odmowy przyznania świadczenia było niespełnienie wymogu określonego w ust. 5 cytowanego przepisu – co ustalono w oparciu o treść zaświadczenia lekarskiego z dnia 1 czerwca 2016 r., potwierdzającego pozostawanie przez skarżącą pod opieką medyczną dopiero od 19 tygodnia ciąży. Organ pierwszej instancji dokonał literalnej wykładni tego przepisu; Kolegium dodatkowo oceniło, że nie istniała również obiektywna sytuacja uniemożliwiająca stronie dochowanie wymogu pozostawania pod opieką lekarza ginekologa – łącząc to twierdzenie z ustaleniem, że od opuszczenia szpitala do momentu udania się do ginekologa upłynęło ponad 30 dni. Bezsporne jest natomiast urodzenie się żywego dziecka, dochowanie ustawowego terminu złożenia wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi oraz spełnienie kryterium dochodowego. Sąd wskazuje, że jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy daje podstawę do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Ustalenia dowodowe poczynione w tej sprawie nie są wyczerpujące dlatego nie sposób uznać, że stan faktyczny sprawy został należycie ustalony. W odwołaniu strona zamieściła twierdzenie, że w Szpitalu [...] w R.dowiedziała się, że jest w 9 tygodniu ciąży. Organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy w trakcie pobytu w szpitalu strona została objęta opieką medyczną również w zakresie stwierdzonej ciąży. Treść odwołania jest w tym zakresie na tyle enigmatyczna, że nie sposób w oparciu o nią wywodzić zbyt daleko idących skutków. Jednakże dotyczy ona okoliczności relewantnej prawnie, co oznacza konieczność dokonania stanowczych i jednoznacznych ustaleń dowodowych w tej kwestii. Ewentualność, iż strona w 9 tygodniu ciąży została w Szpitalu objęta opieką medyczną, o której mowa w art. 15b ust. 5 ustawy, oznaczałaby bowiem spełnienie wymogu wynikającego z tego przepisu prawnego – pomimo istnienia w obrocie prawnym zaświadczenia o odmiennej treści. W poddanej kontroli sprawie brak jakichkolwiek ustaleń na tę okoliczność. Sąd wskazuje, że organ administracji publicznej jest gospodarzem postępowania i na nim ciążą obowiązki w zakresie zgodnego z prawem przeprowadzenia całego procesu stosowania prawa. Bez poczynienia przez organ ustaleń dotyczących wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie jest możliwe prawidłowe, zgodne z prawem jej załatwienie. Przypomnieć też trzeba, że rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W przypadku, gdy istnieje konieczność uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie organ odwoławczy winien ocenić czy jest to możliwe w granicach określonych w art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), czy też konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W każdym jednak przypadku postępowanie wyjaśniające winno kończyć się stanowczymi ustaleniami w zakresie wszystkich okoliczności relewantnych prawnie. Obowiązki organu administracji publicznej wyznaczają zarówno zasady ogólne postępowania administracyjnego, jak i przepisy regulujące zasady prowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; natomiast art. 80 k.p.a. nakazuje organowi administracji publicznej ocenienie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja uchybia wskazanym wyżej przepisom proceduralnym, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy dokonać ustaleń dowodowych we wskazanym zakresie poprzez zwrócenie się do Szpitala [...] w R. o udostępnienie udokumentowanych informacji dotyczących okoliczności spełnienia wymogu pozostawania przez skarżącą pod opieką medyczną dotyczącą ciąży w czasie pobytu w tym szpitalu. W sytuacji ewentualnej odmowy udzielenia informacji przez Szpital, należy zobowiązać skarżącą – wyznaczając jej stosowny termin - do zwrócenia się do wskazanej placówki medycznej w celu uzyskania koniecznych informacji i dowodów. Znajdujący się w aktach sprawy dokument z dnia 10 lipca 2016 r. dotyczy stanu zdrowia psychicznego skarżącej i nie obejmuje informacji dotyczących faktu stwierdzenia ciąży w Szpitalu oraz kwestii opieki medycznej z tym związanej. Oceniając, że stwierdzony niedostatek postępowania dowodowego dotyczy okoliczności kluczowej dla załatwienia sprawy, Sąd zdecydował o usunięciu z obrotu decyzji organów obydwu instancji (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Ustalenia dowodowe, które zostaną poczynione w sprawie w wyniku wykonania zaleceń Sądu, zdeterminują dalsze postępowanie. Jeżeli zostanie ustalone, że w sprawie spełniono wymóg pozostawania przez stronę pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, odpadnie przesłanka negatywna wywiedziona z art. 15b ust. 5 ustawy. Jeżeli natomiast zostanie ustalone, że strona nie pozostawała pod opieką medyczną w terminie wynikającym z tego przepisu, w procesie stosowania prawa uwzględnić należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt SK 2/16 (OTK-A 2016/92, Dz.U.2016/2204). Konieczność ewentualnego uwzględnienia tego wyroku, którego nie było w obrocie prawnym w dacie orzekania przez organy, jest kolejnym powodem, który przywiódł Sąd do wyeliminowania decyzji organów obydwu instancji. W tezie tego wyroku Trybunał stwierdził, że "Art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 i 1579) rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej"; a w uzasadnieniu przybliżył wyniki uzyskiwane za pomocą różnych rodzajów wykładni, wskazując na uwarunkowania wyboru efektu wykładni w oparciu o akceptowane konstytucyjnie założenia aksjologiczne. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.