II OSK 2676/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 796/16 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów zobowiązanego w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Zaskarżonym wyrokiem z 9 maja 2017 r. sygn. II SA/Wr 796/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów zobowiązanego w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystawił przeciwko zobowiązanemu M. K. tytuł wykonawczy z [...] lipca 2016 r. nr [...], dotyczący obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], którą nakazano M. K.: 1) wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalno-gospodarczego położonego w [...], gmina [...] na działce nr [...], 2) zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób postronnych, 3) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi oraz 4) zakazano jego użytkowania. Pismem z 22 lipca 2016 r. M. K. (dalej także jako: zobowiązany lub skarżący), w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599; dalej: u.p.e.a., zgłosił zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w którego uzasadnieniu wskazał na wykonanie z dniem 15 czerwca 2016 r. obowiązku wynikającego z ww. decyzji z [...] kwietnia 2014 r., o czym pismem z 30 czerwca 2016 r. zawiadomił wierzyciela. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] oddalił zarzut zobowiązanego w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z 7 lipca 2016 r. Organ wyjaśnił, że po otrzymaniu od skarżącego informacji o wykonaniu decyzji z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie nakazu wyłączenia budynku z użytkowania, w dniu 21 lipca 2016 r. jego pracownicy przeprowadzili czynności wyjaśniające. Na terenie nieruchomości skarżącego inspektorzy zastali A. K., ojca zobowiązanego, wykonującego prace naprawcze przy studni, który wpuścił ich na teren posesji, nie chciał jednak pod nieobecność syna uczestniczyć w kontroli i nie podpisał protokołu. Nie pozwolił również pracownikom organu na wejście do budynku. Podczas oględzin stwierdzono, że na słupku ogrodzeniowym przy wejściu na teren nieruchomości przymocowano kartkę w formacie ok. A5 o treści "Decyzją PINB budynek wyłączono z użytkowania. Wstęp wzbroniony. Uwaga teren posesji monitorowany". Inspektorzy stwierdzili ponadto, że wejścia do budynku oraz jego otwory okienne nie były w sposób trwały zabezpieczone przed dostępem osób postronnych. Swobodny dostęp do budynku umożliwiały również otwarte na oścież drzwi wejściowe. Dodatkowo organ wskazał, że o użytkowaniu budynku świadczy osobisty odbiór przez skarżącego zarówno upomnienia, jak i postanowienia o nałożeniu grzywny. W tych okolicznościach, odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu dotyczącego "nieistnienia obowiązku" (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), organ uznał, że zarzut ten nie jest zasadny, gdyż obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania oraz zabezpieczenia go przed dostępem osób postronnych nie został przez zobowiązanego wykonany. Organ zaznaczył, że okoliczność tę potwierdził także Wójt Gminy [...] w piśmie z 21 czerwca 2016 r. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie z 9 sierpnia 2016 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] opisanym na wstępie postanowieniem z [...] października 2016 r. utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez skarżącego w oparciu o przepis art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., organ rozpatrujący zażalenie stwierdził, że ustalenia organu I instancji o niewykonaniu przez zobowiązanego obowiązku są prawidłowe. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Podnosząc brak możliwości swobodnego dostępu na teren posesji skarżący zauważył, że nawet pracownicy organu nie mogli tam swobodnie wejść, gdyż teren nieruchomości jest ogrodzony, a furtka jest nieotwieralna dla osoby postronnej, może ją otworzyć tylko skarżący lub jego ojciec. Ponadto, zdaniem skarżącego, prawo budowlane wymaga, aby oględziny przebiegały w obecności właściciela. Pomimo tego, że w tym celu skarżący udostępnił organowi numer telefonu, to o terminie oględzin nie został uprzedzony. W przekonaniu skarżącego, niezabezpieczone otwory okienne i otwarte na oścież drzwi mogłyby świadczyć co najwyżej o niecałkowitym wykonaniu nałożonego obowiązku, a mianowicie o niedostatecznym zabezpieczeniu przed dostępem osób trzecich - mogłyby, gdyby istniały szczegółowe przepisy dotyczące budynku wyłączonego z użytkowania, w tym możliwości wchodzenia właściciela (np. w celu bieżących napraw) do wewnątrz, zabezpieczenia okien oraz szczegółowe przepisy co do sposobu ostrzegania osób postronnych, udostępnione wraz z decyzją o wyłączeniu. Nie znając takich przepisów, skarżący jednakże skutecznie ostrzegł osoby postronne oraz uniemożliwił im dostęp do budynku. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę M. K. na postanowienie z 10 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z czym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W odniesieniu do ustaleń dokonanych przez pracowników PINB w [...] w dniu [...] lipca 2016 r. podczas oględzin budynku, którego dotyczy postępowanie, Sąd I instancji stwierdził, że powzięte w oparciu o nie stanowisko organów, iż skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji z [...] kwietnia 2014 r. jest prawidłowe, konsekwencją czego musiało być uznanie, że zgłoszony przez skarżącego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest niezasadny. W ocenie Sądu, z ustaleń organów jednoznacznie wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tzn. nie nastąpiło wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Budynek będący przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest nadal użytkowany i niezabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Kartka z informacją, że został on wyłączony z użytkowania, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów wynikających z decyzji z [...] kwietnia 2014 r. Ustalenia organów obejmują ponadto stwierdzenie, że zobowiązany nie poinformował o zmianie miejsca zamieszkania i nie starał się o przydział lokalu mieszkalnego z zasobu gminy. Z pisma Urzędu Gminy z 18 stycznia 2016 r. wynika zaś, że skarżący oświadczył, iż w dalszym ciągu będzie mieszkał w budynku położonym w [...]. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że argumentacja skarżącego zmierzająca do wykazania, iż doszło do częściowego wykonania przez niego obowiązku poprzez zabezpieczenie obiektu przez dostępem osób postronnych, nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od wyroku z 9 maja 2017 r. złożył M. K. zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego ustanowionego z urzędu, według norm przepisanych, załączając oświadczenie, iż nie zostały one opłacone w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego: art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nałożonego na niego obowiązku nie wykonał. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.): a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i właściwej jego oceny oraz zaakceptowanie przeprowadzenia wizji lokalnej bez udziału skarżącego, co miało wpływ na wynik postępowania, albowiem wizja lokalna w obecności skarżącego dałaby kompletny i całkowity obraz jego sytuacji mieszkaniowej w kontekście prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez brak uwzględnienia przez organy administracji specyfiki niniejszej sprawy, tj. faktu, iż wyłączeniu z użytkowania podlegał jeden budynek w całym gospodarstwie rolnym, co wobec faktu prowadzenia gospodarstwa wpłynęło na sposób, w jaki skarżący nałożone na niego obowiązki wykonał. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że obowiązek zabezpieczenia budynku, zamieszczenia ostrzeżenia dla osób postronnych oraz zaprzestania użytkowania został przez niego wykonany. Zabezpieczenie budynku należało w przedmiotowej sprawie interpretować stosownie do okoliczności, tj. z uwzględnieniem faktu, iż wyłączeniu podlegał tylko jeden budynek będący częścią funkcjonującego gospodarstwa rolnego, co wymagało od skarżącego częstego przebywania na terenie obok budynku. Ponadto, zdaniem strony, zarówno Sąd, jak i organy nie wzięły pod uwagę, iż kontrola z 21 lipca 2016 r. nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, gdyż pracownicy organu nie weszli do środka budynku, a o zamiarze przeprowadzenia oględzin skarżący nie został powiadomiony. Zarzucając organom prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 77 k.p.a. skarżący uznał, że dokonały one wybiórczej oceny materiału dowodowego. Dokumentacja zdjęciowa ujawniająca sprzęty w przedsionku budynku będącego przedmiotem postępowania nie może świadczyć o braku wykonania obowiązku administracyjnoprawnego. Błędnie przeprowadzona kontrola powinna być oceniona przez Sąd w sposób obiektywny, z uwzględnieniem tego, iż o użytkowaniu danego budynku świadczyć może np. wyposażenie budynku w sprzęty typu pralka, lodówka, a nie przedmioty pozostawione w przedsionku. Skarżący podkreślił, że czyniąc zadość obowiązkom wynikającym z decyzji z [...] kwietnia 2014 r. po pierwsze - zmodernizował furtkę w ogrodzeniu w sposób uniemożliwiający jej otworzenie przez osoby postronne, po drugie - na słupku obok klamki, na wysokości oczu potencjalnego przybysza, umieścił wymaganą przez organ informację, po trzecie - na terenie posesji, poza obrębem budynku wyłączonego, przygotował zastępcze pomieszczenie mieszkalne, przylegające do budynku wyłączonego, ale nie podlegające wyłączeniu, wcześniej używane jako łaźnia parowa. Odnosząc się do ustaleń organów dotyczących otwartych drzwi budynku skarżący wyjaśnił, że było to związane z pieczą, jaką jego ojciec sprawował nad budynkiem w celu poprawienia tymczasowego zabezpieczenia przed opadami deszczu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem rozpoznawanego przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu jest rozstrzygnięcie Sądu I instancji aprobujące postanowienia organów egzekucyjnych wydane na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. w przedmiocie oddalenia postawionych w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1 tej ustawy zarzutów. Egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek polega na wyłączeniu z użytkowania opisanego na wstępie budynku mieszkalno-gospodarczego, zabezpieczeniu tego obiektu przed dostępem osób postronnych, umieszczeniu na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi, a ponadto obejmuje zakaz jego użytkowania. W odniesieniu do treści tak zakreślonych obowiązków, skarżący kasacyjnie wszedł z organami egzekucyjnymi w spór o dopuszczalność ich egzekucji, zgłaszając objęty zarzutami kasacyjnymi zarzut wykonania obowiązku, tj. zarzut znajdujący oparcie w przepisie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Ocena prawidłowości rozstrzygnięcia co do zasadności tego zarzutu wymaga dokonania oceny działalności poznawczej organów egzekucyjnych procedujących w sprawie. Należy zauważyć, że na mocy odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a., w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio większość zasad ogólnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym, jak się wskazuje w piśmiennictwie, najszersze zastosowanie mają: wskazana w podstawach kasacyjnych zasada zaufania (art. 8 k.p.a.), a ponadto zasada legalności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasada udzielania informacji (art. 9 k.p.a.). Ma to związek z tym, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe (rozpoznawcze). Jego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego. Ma prawo w postępowaniu wykorzystywać wszelkie środki dowodowe. Organ egzekucyjny stosuje zatem przepisy art. 75-88a k.p.a., zaś w sytuacji, gdy przeprowadza dowody, nie ma, bez uzasadnionych powodów, podstaw do ograniczania w takim postępowaniu udziału stron. (zob. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz pod red. R. D. Kijowskiego, wyd. II, LEX 2015, komentarz do art. 18). Przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie wymagały od organów egzekucyjnych dokonania, jako kluczowych, ustaleń w przedmiocie wykonania przez zobowiązanego obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2014 r. Zadaniem sądu administracyjnego I instancji było z kolei dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organy prawidłowo zgromadzony, czy jest kompletny i czy stanowi wystarczającą podstawę do oddalenia zgłoszonego zarzutu. W odniesieniu do tych obowiązków Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza na wstępie, że dostrzega trudności organów w dotarciu do prawdy obiektywnej w tego rodzaju postępowaniu zważywszy, że najczęściej są one prowadzone wobec opornego zobowiązanego toczącego z organem spór co do istnienia/nieistnienia podlegającego egzekucji obowiązku. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zgłoszone przez stronę zarzuty kasacyjne uznał jednak za usprawiedliwione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynności, jakie dla ustalenia faktów w tej sprawie poczyniły organy obu instancji, były niewystarczające do przyjęcia prawidłowej oceny odnoszącej się do zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu wykonania egzekwowanego obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że postępowanie wyjaśniające organów egzekucyjnych powinno być ukierunkowane w tej sprawie na zweryfikowanie dwóch zasadniczych kwestii: po pierwsze, czy budynek będący przedmiotem postępowania egzekucyjnego został wyłączony z użytkowania na stałe, co jest konsekwencją nakazu wyłączenia z użytkowania i zakazu jego użytkowania, po drugie, czy obiekt ten został zabezpieczony przed dostępem osób postronnych i czy umieszczono na nim zawiadomienie o stanie zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednocześnie, że wiedza o faktach w rozpoznawanej sprawie opierała się na ustaleniach z wizji lokalnej przeprowadzonej przez pracowników organu bez udziału zobowiązanego, udokumentowanej protokołem, z którego wynika, że teren nieruchomości, na której położony jest przedmiotowy budynek jest terenem ogrodzonym i zamkniętym, na którego wstęp inspektorzy uzyskali dzięki obecności ojca skarżącego, dysponującego kluczami do furtki. Stan zastany na nieruchomości przez pracowników organu obejmował ustalenie, że wejście do budynku oraz jego otwory okienne nie były w sposób trwały zabezpieczone przed dostępem osób postronnych, a swobodny dostęp do budynku umożliwiały otwarte na oścież drzwi wejściowe. W odniesieniu do tych ustaleń skarżący kasacyjnie zasadnie podnosi w pierwszym rzędzie, że nie mogły stanowić one uprawnionej podstawy do wyrażenia przez organy oceny, iż przedmiotowy budynek gospodarczo - mieszkalny nie został wyłączony z użytkowania w sposób trwały. Nie można odmówić słuszności twierdzeniu skarżącego, że o niewyłączeniu z użytkowania budynku pełniącego funkcję mieszkalną nie mogą świadczyć widoczne w jego przedsionku artykuły gospodarstwa domowego. W ocenie skarżącego zaprzestanie użytkowania obiektu wykorzystywanego na cele mieszkalne powinno zostać dodatkowo zweryfikowane jeszcze w inny sposób np. poprzez ustalenia co do odłączenia budynku od przyłączy do podstawowych mediów (wodno-kanalizacyjnych, gazowych, do sieci energoelektrycznej). Zweryfikowania wymagały także twierdzenia skarżącego o wykorzystywaniu przez niego innego budynku położonego na terenie tej samej nieruchomości na cele mieszkalne. Nie bez racji skarżący twierdzi, że dokumentacja fotograficzna w postaci jednego zdjęcia, na którym ujęte są jedynie przedmioty pozostawione w przedsionku budynku, nie dostarcza wystarczającej wiedzy o faktach mających znaczenie dla sytuacji skarżącego. Trudno bowiem na jej podstawie poprawnie wnioskować o bieżącym użytkowaniu lub nieużytkowaniu budynku, zważywszy, że znaczna część ujętych na niej przedmiotów jest trudna do zidentyfikowania, zaś w odniesieniu do innych nie można w sposób poprawny stwierdzić, czy są sprzętami posiadającymi walor użytkowy i nadal wykorzystywanymi w gospodarstwie domowym strony, czy stanowią wyłącznie wyłączony z eksploatacji, zalegający w przedmiotowym budynku, sprzęt zużyty. Nie budzi przy tym wątpliwości, że ustaleń w tym przedmiocie organy prowadzące postępowanie wyjaśniające nie są w stanie pozyskać bez współpracy skarżącego, gdyż wymagają one uzyskania dostępu do wnętrza budynku. Pomimo tego, że wolę takiej współpracy skarżący w toku postępowania wyjaśniającego wyraził w sposób jednoznaczny, wnosząc o kontakt telefoniczny pod podanym numerem, wizja lokalna dokonana przez pracowników organu odbyła się w warunkach niezawiadomienia zobowiązanego o dacie jej przeprowadzenia. W tych okolicznościach należało przyjąć, że dopiero w przypadku, gdyby deklaracji strony dotyczącej współpracy z organami przy ustalaniu faktów w sprawie nie towarzyszyło podejmowanie przez skarżącego rzetelnych działań mających na celu umożliwienie organom pozyskanie niezbędnego materiału dowodowego, to tego rodzaju okoliczność organy powinny stosownie ocenić przez pryzmat art. 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie, zastrzeżenia skarżącego dotyczące zaniechania poinformowania go o oględzinach (wizji lokalnej) nieruchomości i oparcia wydanych rozstrzygnięć administracyjnych na podstawie niepełnych ustaleń faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione i uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go postanowień organów egzekucyjnych obu instancji, w oparciu o trafnie postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Tożsamą ocenę Naczelny Sąd Administracyjny powziął w odniesieniu do sposobu prowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym kwestii wykonania przez skarżącego obowiązku zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób postronnych oraz umieszczenia na budynku stosownego zawiadomienia o stanie zagrożenia. Sąd zauważa, że treścią egzekwowanego obowiązku jest uniemożliwienie dostępu do budynku osobom postronnym, nie zaś zobowiązanemu czy innym osobom z jego otoczenia, np. z najbliższego kręgu rodzinnego, które nie mogą być uznane za osoby postronne, tj. nieposiadające świadomości o zagrożeniu, jakie wiążą się z przebywaniem wewnątrz lub w pobliżu budynki objętego nakazem jego zabezpieczenia. Już choćby z tego względu stwierdzone jednorazowe zdarzenie w postaci otwartych drzwi budynku przy jednoczesnym stwierdzeniu obecności w pobliżu budynku osoby niemogącej być uznaną za osobę postronną, tj. ojca skarżącego, prowadzącego z nim wspólne gospodarstwo domowe, nie daje automatycznie podstaw do stwierdzenia niewykonania obowiązku. Ocena odnosząca się do wykonania obowiązku zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych powinna uwzględniać różnorodne okoliczności faktyczne, obejmujące, w szczególności, rodzaj tego obiektu oraz cechy szczególne miejsca jego położenia. Rodzaj czynności podjętych w celu zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych różnić się będzie w zależności od tego, czy dany obiekt jest położony na terenie nieruchomości w całości ogrodzonej, pozbawionej całkowicie bądź w części ogrodzenia, a w tym pierwszym przypadku - także od rodzaju i stanu ogrodzenia, jako standardowej przeszkody w swobodnym dostępie do nieruchomości. Rodzaj środków przedsięwziętych w celu wykonania obowiązku zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób postronnych może ponadto zależeć od tego, czy dotyczyć one będą budynku położonego na nieruchomości usytuowanej w zabudowie miejskiej, a więc otoczeniu ze swej istoty zakładającemu przebywanie na nim wielu, także przypadkowych, osób czy wręcz przeciwnie – położonego w miejscu niezurbanizowanym, czy wręcz odludnym, co do którego można przyjąć założenie, że przebywanie w jego pobliżu osób postronnych może mieć charakter zupełnie wyjątkowy, incydentalny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w sytuacji, gdy wybór środków służących realizacji obowiązku zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób postronnych pozostawiony jest uznaniu zobowiązanego, a ponadto wiąże się z poniesieniem określonych wydatków na zabezpieczenia, rodzaj (sposób) zabezpieczeń powinien być adekwatny do skali konkretnych potrzeb zabezpieczanego obiektu, zaś stwierdzenie przez organy, że sposób realizacji tego obowiązku nie wskazuje na jego prawidłowe wykonanie wsparte powinno być szczegółową argumentacją odnoszącą się do realiów konkretnej sprawy, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Prowadzi to do wniosku, że nie sposób na gruncie tej sprawy odeprzeć zarzutu, iż w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano objęte skargą postanowienia, naruszono przepisy postępowania, które nakazują organowi administracji wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy z urzędu (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Stwierdzone uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym uzasadnia ponadto w realiach tej sprawy także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Z wszystkich tych względów przyjąć ostatecznie należało, że podstawy kasacyjne rozpoznawanego środka odwoławczego zasługują na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcia sprawy dokonano w oparciu o stan faktyczny ustalony w sposób nieuwzględniający wszystkich uwarunkowań faktycznych przedmiotowej sprawy. Jako dowolne należy bowiem traktować ustalenia faktyczne mogące wprawdzie znaleźć potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Obowiązkiem organu jest bowiem zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, uzasadniający przekonanie, że wszelkie możliwości dowodowe zostały wyczerpane. Realizując dyrektywę dotarcia do prawdy obiektywnej, z której wynika postulat obiektywizmu organu prowadzącego postępowanie, organ obowiązany jest do badania i uwzględniania okoliczności przemawiających tak na korzyść, jak i na niekorzyść strony. Pozostawienie przez organ poza rozważaniami argumentacji podnoszonej przez stronę postępowania i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, uprawniać może w konsekwencji zarzut przekroczenia granic prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Stwierdzając w tych okolicznościach trafność podstaw kasacyjnych wywodzących, iż materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego nie jest pełny i wystarczający do zastosowania art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu orzeknie właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).