II OSK 1825/17

Dnia 5 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 595/16 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania stacji paliw oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 595/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania stacji paliw. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł R. W. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do uznania, że skarżący przystąpił do użytkowania stacji z naruszeniem art. 54 i art. 55 tej ustawy, 2) art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w styczniu, lutym i marcu 2016 r. stacja paliw była dopiero przygotowywana do uruchomienia oraz odbioru poprzez dokonywanie sprawdzeń systemów automatyki, odmierzaczy i fiskalnego, a także testów prawidłowego działania dystrybutorów i szczelności połączeń a zarazem nie mogła komercyjnie funkcjonować, 3) art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i § 2 oraz art. 77 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy materiał dowodowy był niekompletny i powierzchowny oraz wymagał uzupełnienia o dowody, na podstawie których będzie można jednoznacznie wskazać, czy skarżący przystąpił do użytkowania stacji paliw, 4) art. 133 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i § 2 oraz art. 77 K.p.a. a wynikowo art. 84 § 1 i art. 86 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji nie przeprowadziły należycie postępowania dowodowego, co wymagało uchylenia postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, materiał dowodowy jest bardzo skąpy i o niczym nie przesądza. Na materiał ten składają się jedynie dwa paragony, wydruk z portalu internetowego oraz stanowisko Komendanta Miejskiego Powiatowej Straży Pożarnej w Radomiu z dnia [...] stycznia 2016 r. W stanowisku tym Komendant informuje, że stacja paliw jest normalnie użytkowana, co stwierdzają funkcjonariusze. Jednak oprócz tego stwierdzenia Komendant nie wskazuje jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie swojej tezy. Sąd I instancji oparł się na skąpych dowodach i twierdzeniach i bez uwzględnienia zasad doświadczenia życiowego przyjął je za własne. Tymczasem materiał ten jest bardzo skąpy, niczego nie przesądza i powinien zostać uzupełniony. W styczniu 2016 r. stacja paliw była dopiero przygotowywana do uruchomienia oraz odbioru poprzez dokonywanie sprawdzeń systemów automatyki, odmierzaczy, fiskalnego a także poprzez wykonywanie testów prawidłowego działania dystrybutorów i szczelności połączeń, a zatem nie mogła komercyjnie funkcjonować. Sąd zaakceptował wadliwe ustalenie przez organy administracji stanu faktycznego, które pominęły ustalenie, czy zgodnie z wymogami przepisów prawa proces uruchamiania stacji paliw nie wymaga okresu wdrożenia i sprawdzenia prawidłowego działania poszczególnych systemów stacji co wiąże się z prowadzeniem sprzedaży w niewielkich ograniczonych ilościach. Organy nie analizowały techniczno-fiskalnego aspektu przygotowań stacji do uruchomienia. Jeśli organom brakło wiedzy specjalistycznej, to powinny wystąpić do profesjonalnych podmiotów zajmujących się procesami wdrożenia poszczególnych systemów wymaganych obligatoryjnie dla stacji paliw a także przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na te okoliczności. W pełni koniecznym procesowo, w przypadku zaniechań omawianych czynności dowodowych, było przeprowadzenie na ww. okoliczności co najmniej dowodu z przesłuchania stron. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że zawarł ze Spółką z o.o. A. umowę dzierżawy budynku znajdującego się w P. przy ul. Z.. Umowa ta została zawarta od 1 października 2015 r. Oddana w dzierżawę nieruchomość od momentu zawarcia umowy została przejęta przez Spółkę A. w zamian za czynsz dzierżawny. To ta Spółka miała prowadzić tam działalność gospodarczą i to ta Spółka zamieściła reklamy w internecie jeszcze przed rozpoczęciem działalności gospodarczej. Spółka zrobiła to na przyszłość szczególnie, że stacja miała działać w sieci stacji o tej samej nazwie. Reklama na portalu internetowym nie może przesądzać o uruchomieniu działalności gospodarczej. Z załączonych dokumentów wynika, że w czasie kiedy pracownicy organu zatankowali próbne ilości paliwa w dniach 1 i 17 lutego 2016 r. trwało testowe sprawdzanie dystrybutorów, szczelności połączeń, weryfikacji odmierzaczy, badania ustawień i parametrów systemu, takich jak ciśnienie robocze. Sprawdzanie urządzeń trwało jeszcze po kontroli przeprowadzonej przez organ. Istotna okolicznością jest to, że wszelkie urządzenia na stacji są na stałe połączone z systemem fiskalnym. Każdy przepływ paliw nawet niewielki testowy, skutkuje wydaniem paragonu. Zatem podczas testów urządzeń musiały być wystawione paragony fiskalne. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi i zobowiązany do zbadania legalności zaskarżonych decyzji winien dostrzec braki postępowania dowodowego i uchylić zaskarżone decyzje. Sąd rozpoznający sprawę na podstawie akt sprawy winien zauważyć ich niekompetentność wskutek niewykonania koniecznych dla prawidłowości postępowania czynności dowodowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez R. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane muszą zostać zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji zaakceptował wydanie przez organy administracji decyzji z naruszeniem art. 75 § 1 w zw. z art. 77 K.p.a., art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Wskazać należy, że z art. 7 K.p.a. wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 K.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania jeśli dana okoliczność została już należycie wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Dowodami, które przesądzają o tym, że stacja paliw rozpoczęła działalność są dwa paragony, dokumentujące zakup paliwa na tej stacji w dniach 1 i 17 lutego 2016 r. Rozpiętość czasowa między tymi zakupami świadczy o tym, że sprzedaż paliwa na stacji nie była wydarzeniem incydentalnym. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że była to sprzedaż testowa nie zasługuje na wiarę. Nie sposób uznać na wiarygodne twierdzenia, że sprawdzenie szczelności połączeń i weryfikacji odmierzaczy na wykorzystywanych na stacji benzynowej miałaby być dokonywane poprzez sprzedaż paliwa klientom. Nie przeprowadza się sprawdzania prawidłowości działania tego rodzaju urządzeń poprzez ich "testowanie" na klientach. Sprzedaży paliwa klientom można dokonywać dopiero wówczas, gdy nie ma żadnych wątpliwości, że urządzenia te są sprawne. Brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, że skarżący kasacyjnie narażałby osoby postronne na niebezpieczeństwo związane z ewentualnym pojawieniem się nieszczelności połączeń bądź też na niedogodności związane z nieprawidłowym działaniem odmierzaczy. Nie było też konieczności testowania prawidłowości działania systemu fiskalnego poprzez sprzedaż paliwa osobom postronnym nie związanym z prowadzeniem stacji. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie, by zakupu paliwa w celu sprawdzenia prawidłowości działania systemu fiskalnego stacji dokonał sam właściciel tej stacji. Jeśli wydawanie paliwa jest połączone automatycznie z systemem fiskalnym, a właściciel stacji chciałby przeprowadzić wyłącznie test bez konieczności zakupu paliwa, to takie działanie również jest możliwe. Każdy system fiskalny ma bowiem możliwość anulowania transakcji. Z tych względów za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w punktach trzecim i czwartym. Za niezasadne uznać należało także zarzuty wskazane w punktach nr 1 i 2 skargi kasacyjnej, to jest naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie organ administracji uznał, że skarżący kasacyjnie przystąpił do użytkowania stacji benzynowej bez wymaganego pozwolenia na jej użytkowanie, nie zaś, że przygotowywał stację do jej użytkowania. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane został przez organy administracji niewłaściwie zastosowany. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.