II OSK 2122/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1271/16 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję P. m. st. W. z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] i postanowienie P. m. st. W. z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...]; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] z siedzibą w W. kwotę 1750 (jeden tysiąc siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 9 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1271/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję P. m. st. W. z [...] grudnia 2015 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi [...] z siedzibą w W. pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] grudnia 2013 r. do P. m. st. W. wpłynął wniosek [...] o wydanie pozwolenia na budowę opisanego wyżej obiektu handlowo-usługowego. Inwestor złożył również wniosek o wyrażenie zgody na udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 227 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. P. m. st. W. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w dołączonej do wniosku dokumentacji m.in. poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenu ulicy [...] pomiędzy ulicami: [...] i [...-...], w gminie [...]. Plan ów, zwany dalej w uzasadnieniu wyroku jako "właściwy plan zagospodarowania", został zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla m.st. W. przyjętego uchwałą Rady W. [...] z dnia [...] września 1992 r. (publikacja aktualnego planu: Dz. Urz. Wojew. Maz. z 2001 r. nr [...], poz. [...]). W określonym zakresie właściwy plan zagospodarowania został też zmieniony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 811/11. W wyroku tym stwierdzono nieważność określonego postanowienia właściwego planu zagospodarowania ze względu na bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r., wydanym na wniosek inwestora, postępowanie zostało zawieszone, a następnie podjęte postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. P. m. st. W. odmówił udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 227 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę [...]. Przywołując treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), organ I instancji wskazał, że mimo nałożonego obowiązku inwestor nie dokonał żadnych zmian w projekcie budowlanym, by usunąć zasadniczą nieprawidłowość polegającą na niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami właściwego planu zagospodarowania. Plan nie wyznacza bowiem granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, zwanych też obiektami handlowymi wielkopowierzchniowymi. Wyznaczenie w planie zagospodarowania granic odpowiednich terenów stanowi warunek lokalizacji obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. Przewiduje to art. 15 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 10 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Nie jest zatem możliwe zlokalizowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, jakim jest projektowany obiekt handlowo-usługowy "[...]", na terenie usługowym oznaczonym symbolem [...], dla którego właściwy plan zagospodarowania ustala zachowanie i rozwój funkcji usługowych z zakresu biur, handlu, usług i gastronomii, a także dopuszcza lokalizowanie funkcji usługowych z zakresu obsługi finansowej, administracji, kultury, rozrywki, zdrowia (patrz § 64 ust.1, § 9 pkt 1 i 2 uchwały o przyjęciu planu). Odmienną interpretację powołanych przepisów przyjmował inwestor. Do wniosku o wznowienie postępowania dołączona została opinia prawna Kancelarii [...] z dnia [...] października 2015 r., w której wskazuje się, że istotnym dokumentem wymagającym uwzględnienia w sprawie jest "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. W." przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miasta m. st. W. z dnia [...] października 2006 r., zmienione: uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., między innymi ujednolicającą załącznik Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady m. st. W. z dnia [...] października 2006 r. W opinii prawnej wskazano m.in., że w studium wprost przewidziano lokalizację obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. Ustalenia obowiązującego właściwego planu zagospodarowania mogą i powinny być interpretowane zgodnie z ustaleniami studium zagospodarowania, a przez to nie mogą przesądzać o niedopuszczalności realizacji ww. centrum handlowego. Ponadto parametry zabudowy na terenie przedmiotowej nieruchomości, wskazane we właściwym planie zagospodarowania, pozwalają na zaprojektowanie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Argumentacja ta została dodatkowo rozszerzona w złożonym przez inwestora suplemencie do opinii prawnej. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego przez inwestora odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję P. m. st. W. z [...] grudnia 2015 r., podzielając stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że w orzecznictwie sądowym w zasadzie jednoznacznie przyjęto stanowisko, że lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 mogła nastąpić jedynie i ściśle na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zatem możliwe zlokalizowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, jakim jest projektowany obiekt handlowo-usługowy "[...]", na terenie usługowym oznaczonym symbolem [...]. Od decyzji Wojewody Mazowieckiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył inwestor. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (z 2001 r.). Organ uznał, że skoro plan nie wyznacza granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, to nie jest możliwe zlokalizowanie obiektu handlowego, w którym powierzchnie handlowe wynoszą ok. 18.000 m2; 2) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewodę Mazowieckiego z pominięciem słusznych interesów skarżącej, że wobec braku jednoznacznego wskazania w postanowieniach właściwego planu zagospodarowania dopuszczalności obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 należy uznać, że plan nie zezwala (tj. zabrania) na wybudowanie na danym terenie takiego obiektu; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wyłącznie z uwagi na rzekomą niezgodność dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora z postanowieniami właściwego planu zagospodarowania przestrzennego; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 10 ust. 3a i 3b oraz art. 15 ust. 2a i ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. (poprzednio art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p.) w związku z art. 87 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię przepisów prawa i przyjęcie, że lokalizacja na terenie gminy obiektu handlowego wielkopowierzchniowego jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym także tzw. "stary" plan, używa bezpośrednio sformułowania "obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2". Tymczasem wystarczające jest, aby plan miejscowy określał "granice terenów" pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2; 2) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2a i ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. (poprzednio art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.) i ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że planowana przez skarżącą inwestycja jest niezgodna z postanowieniami właściwego planu zagospodarowania; 3) art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 20, 22 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez dokonanie wykładni przepisów art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium zagospodarowania w sposób nadmiernie ograniczający prawo własności, jak również wolność działalności gospodarczej inwestora, które są gwarantowane przez przepisy Konstytucji, wskazujące na możliwość ich ograniczenia wyłącznie na podstawie ustawy, a nie jak w niniejszej sprawie na podstawie decyzji administracyjnej, 4) art. 9 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że odmowa udzielenia skarżącej zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowalnych jest uzasadniona z uwagi na niezgodność powyższego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami właściwego planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma rozumienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności trzeba też wziąć pod uwagę zmiany tej ustawy oraz brzmienie poprzednio obowiązujących aktów: ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 17 poz. 99 z późn. zm.). Właściwy plan zagospodarowania został przyjęty jeszcze w 1992 r. i zmieniony w 2001 r. W momencie, w którym uchwalano oryginalną wersję właściwego planu zagospodarowania przepisy ustawowe nie przewidywały szczególnej regulacji dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, która pojawiła się dopiero pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., znowelizowanej ustawą z dnia 13 lipca 2000 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 14, poz. 124), zmieniającą art. 10 ust. 1 pkt 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z dniem 15 marca 2001 r. Od tego momentu obowiązuje więc zasada, że jeśli występuje taka potrzeba, to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się między innymi tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych (...) o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 – w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000. Od tego momentu projekt budowlany przewidujący realizację wielkopowierzchniowego obiektu handlowego mógł być zatwierdzony tylko wówczas, jeśli miejscowy plan przewidywał bezpośrednio lokalizację takich obiektów. Zmiana właściwego planu zagospodarowania przyjętego dla ul. [...] w W., dokonana w roku 2001, nie doprowadziła do faktycznej zmiany przeznaczenia działek inwestycyjnych nr [...] i pozostałych z obrębu [...]. W związku z tym nadal niedopuszczalne było realizowanie na tym terenie wspomnianych wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Konkluzja taka wynikała nie tylko z faktu pozostawienia niezmienionego w tym zakresie właściwego planu zagospodarowania, ale również z obowiązujących wówczas przepisów u.p.z.p. (art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. z 2003 r. w zw. z art.15 ust. 3 pkt 4 tej samej ustawy). Ratio legis tych przepisów przemawiało za lokalizacją wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jako kontrowersyjnych ekonomicznie i społecznie tylko pod warunkiem, że ich lokalizacja jest ujawniona w studium zagospodarowania, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania, zgodnym z zapisami studium. Powyższą zasadę utrzymano w tekście jednolitym u.p.z.p., przyjętym w dniu 5 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 199). Tam również przewiduje się konieczność określenia w studium zagospodarowania obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a następnie wytyczenia granic terenów przeznaczonych pod ich budowę w miejscowym planie zagospodarowania. Reguła ta znalazła swoje bezpośrednie i nie budzące wątpliwości potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargi kasacyjne inwestorów m.in. w wyroku z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2210/14 oraz w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 931/15. W tekście jednolitym u.p.z.p. z 2015 r. nadal pozostała też reguła, iż wprowadzenie takich terenów do miejscowego planu dokonuje się "w zależności od potrzeb" (art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p.). Jeśli zatem organy samorządu terytorialnego nie przewidziały w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uchwalanych po dniu [...] marca 2001 r. terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, to znaczy, że takiej potrzeby nie stwierdziły bądź nie uznały. Nie można zatem domniemywać dozwolenia lokalizacji omawianych inwestycji, a zatem w takim przypadku organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw do zatwierdzenia projektu, który przewiduje budowę obiektu o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprawdzie studium planu przyjęte uchwałą Rady m.st. W. z dnia [...] października 2006 r. (i kilkakrotnie później zmieniane) przewiduje już lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na terenie mieszczącym się przy ul. [...], jednak z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby studium z 2006 r. mogło działać retroaktywnie, tzn. aby można było interpretować postanowienia właściwego planu zagospodarowania (w kształcie z 2001 r.) z uwzględnieniem postanowień późniejszego studium. Przepisy art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP przesądzają, że prawem miejscowym, a więc źródłem powszechnie obowiązującego prawa, na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są jedynie plany zagospodarowania przestrzennego jako akty prawa miejscowego. Studium zagospodarowania jest tylko instrumentem określania polityki przestrzennej gminy. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, na uwzględnienie nie zasługują również argumenty podniesione w skardze i odwołujące się do art. 20, 22 oraz 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP. Sąd nie stwierdził bowiem, aby w sprawie doszło do niezgodnego z Konstytucją zastosowania przepisów ustawowych. Odwołanie się w procesie stosowania przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu do zasady społecznej gospodarki rynkowej nie może być podstawą do niezastosowania bezwzględnie wiążących przepisów prawa miejscowego, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 20 Konstytucji RP ma charakter normy programowej, dlatego nie może być podstawą do odmowy zastosowania przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów ustawowych o planowaniu przestrzennym. Ponadto zarówno wolność działalności gospodarczej, jak i ochrona własności prywatnej nie są wartościami absolutnymi, tzn. niedopuszczającymi wyjątków przewidzianych w ustawie. Takim zaś wyjątkiem, znajdującym zresztą również umocowanie w Konstytucji, są akty prawa miejscowego w tym miejscowe plany zagospodarowania. Sąd stwierdził, że przyjęcie w stosunku do terenu położonego przy ul. [...] właściwego planu zagospodarowania, a następnie utrzymywanie zakazu lokalizowania na tym terenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, znajduje swoje pełne wsparcie w art. 22 Konstytucji RP. Ograniczenia w lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych mają bowiem służyć również ochronie własności prywatnej, a także równości podmiotów gospodarczych (art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP), prowadzących działalność w obiektach o powierzchni mniejszej niż 2.000 m2. W tym zakresie Sąd musi więc dokonać zarówno ważenia zasad konstytucyjnych, czyli standardów normatywnych, jak i ważenia faktycznych interesów społecznych, takich jak interesy różnych inwestorów – większych i mniejszych – oraz przedsiębiorców prowadzących działalność w różnym rozmiarze. Sąd pierwszej instancji przywołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07, w którym Trybunał uznał, że przepisy ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. z 2007 r., Nr 127, poz. 880) są niezgodne z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Kluczowym argumentem dla Trybunału było nie tyle przyjęcie określonej powierzchni obiektu handlowego (400 m2 lub 2.000 m2), lecz wprowadzenie trybu koncesyjnego w zakresie tworzenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Sąd odwołał się do art. 31 ust. 3 Konstytucji i stwierdził, że zarówno powołane wyżej przepisy o planowaniu przestrzennym i przepisy Prawa budowlanego w zakresie lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jak i ich zastosowanie w decyzji organów obu instancji w rozpatrywanej sprawie są zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej i swobody właściciela korzystającego z prawa własności zostało bowiem wprowadzone, zarówno na etapie stanowienia prawa, jak i w przypadku zaskarżonej decyzji, jako konieczne w demokratycznym państwie dla porządku publicznego oraz wolności i praw innych osób. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej [...] w W. wniosła o uchylenie wyroku z 9 maja 2017 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania formułując następujące zarzuty. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego "[...]", zarówno P. m.st. W. jak i Wojewoda Mazowiecki w ramach posiadanych kompetencji byli uprawnieni do sprawdzania zgodności: - przedłożonego projektu budowlanego z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przytaczanej w skardze kasacyjnej także jako ustawa o planowaniu), w tym nowelizacjami tej ustawy jakie miały miejsce jesienią 2015 r. dotyczącymi tzw. obiektów handlowych wielkopowierzchniowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, - postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.st. W. dotyczącego terenu ul. [...] pomiędzy ulicami: [...] w Gminie [...], obowiązującego w odniesieniu do terenu inwestycji obiektu handlowo-usługowego "[...]", z przepisami ustawy o planowaniu, w tym z nowelizacjami powyższej ustawy jakie miały miejsce jesienią 2015 r. dotyczącymi tzw. obiektów handlowych wielkopowierzchniowych o pow. sprzedaży powyżej 2.000 m2, podczas gdy uprawnienia organu architektoniczno-budowlanego nie mogą podlegać rozszerzającej wykładni i są ograniczone wyłącznie do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. 2. art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego w zw. z: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 4 Prawa budowlanego, 2) postanowieniami § 9, § 64, § 65 Planu, 3) art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, 4) art. 10 ust. 3a i 3b oraz art. 15 ust. 2a i ust. 3 pkt 4 (poprzednio art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4) ustawy o planowaniu, 5) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez WSA w Warszawie, że: - od nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która miała miejsce z dniem 15 marca 2001 r., na gruncie Prawa budowlanego obowiązuje reguła, zgodnie z którą projekt budowlany przewidujący realizację wielkopowierzchniowego obiektu handlowego może być zatwierdzony tylko wówczas, gdy miejscowy plan przewiduje lokalizację takiego obiektu, - w świetle przepisów Prawa budowlanego tzw. obiekt handlowy wielkopowierzchniowy o pow. sprzedaży powyżej 2.000 m2 stanowi szczególną kategorię inwestycji, podczas gdy jest to kategoria zdefiniowana wyłącznie na potrzeby ustawy o planowaniu, której przepisów organ sprawdzając projekt budowlany na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest uprawniony stosować, - zarówno P. m.st. W. jak i Wojewoda Mazowiecki prawidłowo ustalili, że przedłożony przez skarżącą projekt budowlany jest sprzeczny z ustaleniami Planu wobec braku użycia w postanowieniach Planu dotyczących terenu inwestycji sformułowania "obiekt handlowy o pow. sprzedaży powyżej 2.000 m2", podczas gdy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami Planu zarówno co do funkcji obiektu, jak i jego poszczególnych parametrów, - wobec braku użycia w postanowieniach Planu dotyczących terenu inwestycji sformułowania "obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2" uzasadnione pozostaje stanowisko, że Plan nie pozwala (zabrania) na wybudowanie na powyższym terenie obiektu handlowo-usługowego o pow. sprzedaży powyżej 2.000 m2, podczas gdy utrwalone w orzecznictwie i doktrynie pozostaje stanowisko, zgodnie z którym uwzględniając zasadę wolności budowlanej, każde zagospodarowanie terenu mieszczące się w przyjętych planem miejscowym zasadach zabudowy i zagospodarowania terenu należy kwalifikować jako zgodne z planem. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przekroczenie przez WSA w Warszawie zakresu przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczonego kryterium legalności i w konsekwencji przyjęcie, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie Sąd musiał dokonać zarówno "ważenia zasad konstytucyjnych, czyli standardów normatywnych, jak i ważenia faktycznych interesów społecznych, takich jak interesy różnych inwestorów – większych i mniejszych – oraz przedsiębiorstw prowadzących działalność w różnym rozmiarze", 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z: 1) art. 35 ust. 3 w. zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 4 Prawa budowlanego, 2) art. 6 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji, 3) art. 7 Konstytucji RP, 4) art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., - poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi, podczas gdy kontrolowana decyzja z [...] kwietnia 2016 r. została wydana z rażącym przekroczeniem kompetencji organu architektoniczno-budowlanego przysługujących na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, w szczególności w oparciu o jakie okoliczności i o które przepisy prawa Sąd stwierdził, że projekt budowlany obiektu "[...]" nie może zostać zatwierdzony i tym samym skarżąca nie może uzyskać pozwolenia na budowę, w sytuacji w której przedłożony projekt jest zgodny z ustaleniami Planu; rozstrzygnięcie Sądu, w zakresie w jakim nie uzasadnia skarżącej podstaw decyzji organów, podważa zaufanie do nich, 5) art. 6 ustawy o planowaniu, 6) art. 80 k.p.a., 7) art. 20 i art. 22 Konstytucji, - poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi, podczas gdy dokonana przez P. m.st. W. oraz Wojewodę Mazowieckiego wykładnia postanowień Planu obowiązujących na obszarze planowanej inwestycji, polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego "[...]", została dokonana z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz w sposób nadmiernie ograniczający prawo własności, które jest gwarantowane przez przepisy Konstytucji dopuszczające jego ograniczenia wyłącznie na podstawie ustawy, a nie, jak w niniejszej sprawie, na podstawie decyzji administracyjnej, w której dostrzegalne pozostają cechy uznaniowości, - w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedłożony projekt budowlany nie spełnia wymogów co do jego zatwierdzenia, złamał obowiązujące zasady wykładni prawnej, blokując skarżącej możliwość korzystania z konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z: 1) art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 4 Prawa budowlanego, 2) postanowieniami § 9, § 64, § 65 Planu, poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi, gdy dokonana przez organy wykładnia postanowień Planu nadaje im treści w nim niezawarte i w konsekwencji w kontrolowanej decyzji dostrzegalne pozostają cechy uznaniowości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisane wyżej zarzuty zostały szeroko rozwinięte z przedstawieniem argumentacji na ich poparcie. Autor skargi kasacyjnej zestawiając parametry zabudowy przewidziane w planie miejscowym dla terenu planowanej inwestycji podkreślił, że nie tylko brak jest jakiejkolwiek sprzeczności pomiędzy projektem budowlanym obiektu handlowo-usługowego "[...]", a postanowieniami Planu, ale zachowana jest w tym zakresie całkowita zgodność, w tym zarówno co do funkcji obiektu, jak i jego poszczególnych parametrów. Szczegółowe ustalenia Planu pozwalają bowiem na zaprojektowanie obiektu o funkcji handlowo-usługowej oraz gabarytach w ramach których powierzchnia sprzedaży w obiekcie wynosić będzie ponad 2.000 m2. W piśmie procesowym z [...] maja 2019 r. skarżący kasacyjnie przedstawił dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W podsumowaniu stwierdził, że obowiązujący na terenie objętym wnioskiem plan miejscowy, zatwierdzony w 2001 r. przewidywał na obszarze o symbolu [...] możliwość funkcjonowania obiektów wielkopowierzchniowych, co wyrażono wprost przez usankcjonowania możliwości funkcjonowania oraz rozbudowy dotychczasowego [...]. Potwierdził to WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 7 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 811/11, przy czym na skutek tego wyroku zniesione zostało ograniczenie wykluczające możliwość realizacji nowej zabudowy tego rodzaju. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera szereg rozbudowanych zarzutów zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, opartych o obie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, jednak istota problemu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m. st. W. dotyczący terenu ulicy [...] pomiędzy ulicami: [...-...], uchwalony uchwałą nr [...] Rady G. B. z [...] kwietnia 2001 r., zwany dalej Planem, przewiduje na terenie oznaczonym symbolem [...], objętym wnioskiem inwestora, budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m2. Przez "powierzchnię sprzedaży" art. 2 pkt 19 ustawy z 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumie tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Niesporną w sprawie jest przy tym okoliczność, że taki właśnie obiekt zamierza na terenie oznaczonym w Planie symbolem [...] wybudować skarżąca kasacyjnie spółka [...]. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii jest niezbędne w kontekście zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nakazuje właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzenie zgodności przedłożonego przez wnioskodawcę projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został uchwalony dla terenu, na którym inwestor planuje zrealizować przedsięwzięcie objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że wedle art. 10 ust. 3b u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym od 11 listopada 2015 r. i wprowadzonym ustawą z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.1713), lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m2 może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przy tym, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia jej w życie zachowują moc. Rozważania dotyczące udzielenia odpowiedzi na kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy pytanie należy zacząć od tego, że w sprawie mamy do czynienia z planem miejscowym uchwalonym [...] kwietnia 2001 r. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w czasie prowadzenia prac planistycznych nad uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. st. W. dotyczącego terenu ulicy [...] pomiędzy ulicami: [... – ...], nie obowiązywały jeszcze przepisy nakazujące lokalizowanie w planach miejscowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m2, jeżeli gmina takie obiekty przewidywała na danym terenie. Pierwsza regulacja w tym zakresie zaczęła obowiązywać od [...] marca 2001 r. stanowiąc w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000. W ustawie z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nowelizującej z dniem 15 marca 2001 r. art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1994 r., nie znalazły się przepisy przejściowe regulujące kwestie procedury planistycznej wszczętej pod rządami dotychczasowych przepisów, wprowadzono natomiast do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym art. 31a. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu (w brzmieniu ustalonym art. 58 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta - t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191), jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przeznaczono terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta (a wcześniej zarząd gminy) może dokonać analizy terenów przeznaczonych w tym planie pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę tych obiektów. Analizy dokonuje się na podstawie prognozy skutków budowy obiektów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta jest obowiązany do dokonania analizy, o której mowa w ust. 1, jeżeli został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę obiektu handlowego określonego w art. 10 ust. 1 pkt 1 albo dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przeznaczeniem na taki obiekt (art. 31a ust. 2). Analizę wraz z prognozą wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy ze stosownym wnioskiem. Wniosek może dotyczyć w szczególności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 (art. 31a ust. 3). Jeżeli rada gminy, w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, podejmie uchwałę o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 45 ust. 1 stosuje się odpowiednio (art. 31a ust.4). Z treści zacytowanego art. 31a wynika zatem, że po nowelizacji przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. i wprowadzeniu do polskiego porządku prawnego pojęcia obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1.000 m2 i 2.000 m2, właściwy organ wykonawczy gminy mógł zainicjować procedurę prowadzącą do podjęcia uchwały zmieniającej uchwalony wcześniej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w przypadku określonym w ust. 2 - miał obowiązek wszczęcia tego rodzaju procedury). Pierwszym etapem postępowania w tym zakresie było opracowanie analizy terenów przeznaczonych w planie pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Jeżeli wolą gminy było ulokowanie na danym terenie obiektów handlowych, o których była mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., wszczęcie określonej w art. 31a procedury było konieczne jedynie wtedy, gdy w uchwalonym wcześniej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przeznaczono terenów pod budowę tego rodzaju obiektów. Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy powiedzieć trzeba, że wprawdzie postanowienia Planu uchwalonego dnia [...] kwietnia 2011 r., dotyczące terenu oznaczonego symbolem [...], ustalając sposób zabudowy i zagospodarowania tego terenu nie używają pojęcia "obiekt handlowy o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2", o którym była mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1994 r. (które zresztą znaleźć się w Planie nie mogło, gdyż jak powiedziano już wyżej w trakcie prac planistycznych nad tą uchwałą obowiązująca wówczas ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie regulowała kwestii związanych z lokowaniem tego rodzaju obiektów), to jednak okoliczność ta - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie oznacza, że prawodawca gminny nie przewidział umiejscowienia takiego obiektu w tej konkretnej, niewielkiej zresztą, jednostce planistycznej. Za takim poglądem przemawiają następujące argumenty. Po pierwsze, w § 9 Planu, na terenach U (usługowych) plan ustala zachowanie i rozwój funkcji usługowych z zakresu biur, handlu, usług i gastronomii (pkt 1), z dopuszczeniem lokalizowania funkcji usługowych z zakresu obsługi finansowej, administracji, kultury, rozrywki, zdrowia (pkt 2). Wykluczone zostały natomiast funkcja mieszkalnictwa (za wyjątkiem pokoi gościnnych i pomieszczeń mieszkalnych służbowych) oraz inne funkcje, które nie zostały wyszczególnione w pkt 1 i 2 (pkt 3). Ustalenia szczegółowe dotyczące terenu oznaczonego [...], zaliczonego do terenu usługowego, o jakim mowa w § 9 Planu, określone zostały w § 64. W pierwotnym brzmieniu tej uchwały, przed wyrokiem WSA w Warszawie z 7 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 811/11, o którym będzie mowa niżej, dla terenu tego ustalono zachowanie istniejącej zabudowy usługowej [...] (tabela – kolumna [...]) z dopuszczeniem remontów, modernizacji i adaptacji istniejącej zabudowy, rozbudowę, dobudowę i przebudowę istniejących budynków (tabela – kolumna [...]). Z kolei w § 65 dla jednostki planistycznej [...] przewidziano minimalną wysokość zabudowy – 12 m, maksymalną wysokość zabudowy – 25 m, maksymalną liczbę kondygnacji – 8, minimalną intensywność zabudowy – 1,5, maksymalną intensywność zabudowy - 3,0. Nie ulega wątpliwości, że określone w § 65 Planu parametry zabudowy świadczą o możliwości zlokalizowania na terenie [...] wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Po drugie, z przywołanych wyżej pierwotnych postanowień § 64 Planu wynikało, że gmina ustaliła dla tej jednostki planistycznej nie tylko zachowanie istniejącego obiektu [...], ale również przewidywała jego rozbudowę, a więc w konsekwencji możliwość realizacji w tym miejscu obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Wprawdzie prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 7 lipca 2011 r., sygn. IV SA/Wa 811/11, stwierdzona została nieważność § 64 pkt 1 kolumna [...] i [...] – w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] (działka ta została objęta wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie), jednak motywy tego rozstrzygnięcia przemawiają za przyjęciem poglądu o przeznaczeniu terenu [...] w zakresie tej działki pod wielkopowierzchniowy obiekt handlowy. Stwierdzając nieważność zaskarżonej części Planu Sąd podniósł, że jego postanowienia ograniczające prawo własności nieruchomości położonych na objętym nim terenie, wprowadzono z naruszeniem zasady równości. Plan wprowadza bowiem zróżnicowany status poszczególnych terenów, kwartałów i działek zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i warunków jego zabudowy, a zróżnicowanie takie nie jest w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnione. Sąd podkreślił, że w § 64 dla obszaru [...] – po wschodniej stronie ul. [...], jedynie dla terenu o symbolu [...] Plan ustala zachowanie istniejącej zabudowy usługowej [...], zaś dla innych terenów (o symbolach [...], [...], [...]) przewiduje bądź realizację nowej zabudowy, bądź realizację nowej zabudowy oraz likwidację zabudowy istniejącej. Zarówno treść planu zagospodarowania przestrzennego, jak i dokumentacja związana z procesem jego uchwalania, wskazują, iż podstawą zróżnicowania funkcjonalnego jak i architektonicznego, nie były wymogi ładu przestrzennego, lecz wyłącznie aktualny stan zagospodarowania nieruchomości. Spowodowało to na działce nr [...] do sprowadzenia postępowania planistycznego do odwzorowania istniejącego stanu zabudowy. Zastosowanie takiego rozwiązania może być uzasadnione jedynie w wyjątkowych przypadkach, w celu ochrony szczególnych wartości - zabytkowych czy architektonicznych określonych kompleksów zabudowy, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Sąd podkreślił, że postanowienia zaskarżonej uchwały znacznie różnicującej zasady zabudowy w poszczególnych niewielkich obszarowo jednostkach planistycznych, z jednej strony naruszają zasady ładu przestrzennego - spójności i harmonii rozwiązań architektonicznych, a z drugiej strony ograniczają prawa właściciela nieruchomości, których sytuacja prawna została uregulowana w sposób mniej korzystny, w stosunku do właścicieli innych nieruchomości, jedynie poprzez argumentację sprowadzającą się do aktualnego stanu zabudowy. Stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 811/11 nie sposób pominąć przy interpretacji postanowień Planu w zakresie oceny możliwości lokowania obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na terenie oznaczonym symbolem [...]. Jak powiedziano już wyżej, przewidywała to już pierwotna treść § 64 w zw. z § 65 Planu, przy czym zawarty w pierwszym z wymienionych przepisów wymóg ograniczający sposób zagospodarowania tego terenu do zachowania istniejącej zabudowy usługowej [...], jedynie z możliwością jej rozbudowy, dobudowy i przebudowy, został przez ten właśnie wyrok wyeliminowany z obrotu prawnego odnośnie do działki nr [...]. Przy uwzględnieniu motywów, dla których Sąd stwierdził nieważność części Planu w zakresie § 64, konsekwencją omawianego rozstrzygnięcia musi być przyjęcie, że funkcję terenu [...] wyznacza istniejące [...], przy czym możliwa jest nowa zabudowa tego samego rodzaju. Po trzecie, do takiej wykładni postanowień Planu, zgodnie z którą od daty jego uchwalenia przewidziana została możliwość budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na terenie objętym wnioskiem inwestora, przekonuje dodatkowo treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. W., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady m.st. W. z [...] października 2006 r. Ze znajdującego się w aktach wypisu ze Studium wynika jednoznacznie, że teren, na którym położona jest działka nr [...] oznaczony został symbolem [...] jako wielofunkcyjny z dopuszczeniem funkcji handlowej o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, na którym dopuszcza się lokalizowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Rację ma przy tym Sąd pierwszej instancji, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić prawnej podstawy lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w rozumieniu art. 10 ust. 3b u.p.z.p. Treść Studium przywołana została jednak w tym konkretnym przypadku jako jeden z argumentów przemawiających za przyjęciem poglądu, że obowiązujący Plan miejscowy przewidywał na terenie [...] budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego jeszcze przed uchwaleniem Studium w dniu [...] października 2006 r. Nie bez znaczenia dla takiej oceny jest fakt, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Studium uchwalone zostało już w trakcie obowiązywania Planu z [...] kwietnia 2001 r., przy czym procedury zmierzające do uchwalenia obu tych aktów (Planu i Studium) przeprowadzane były w ramach odmiennych regulacji ustawowych w zakresie lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Studium opracowane zostało bowiem z uwzględnieniem ówczesnego brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., zgodnie z którym obowiązkowe było określenie w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Skoro zatem gmina przewidywała na omawianym terenie lokalizację tego rodzaju obiektu, to uchwalając w roku 2006 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. W., zobowiązana była w postanowieniach Studium obszar ten uwzględnić. Nie zmienia to w niczym przedstawionej wyżej oceny, a jedynie ją wzmacnia, że już Plan z [...] kwietnia 2001 r. ustalał dla terenu [...] przeznaczenie pod wielkopowierzchniowy obiekt handlowy, na co wskazuje treść § 64 – przed wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 811/11 – w zw. z § 65 Planu. Po czwarte wreszcie, podkreślenia wymaga, że teren [...] jest niewielką jednostką planistyczną, wydzieloną w kwartale pomiędzy ul. [...], a ulicą projektowaną oznaczoną symbolem [...], obejmującą jedynie zabudowę istniejącego [...] wraz z obsługą terenu tego obiektu. Przewidziane w § 9 Planu przeznaczenie tego obszaru oraz parametry zabudowy określone w § 65, w powiązaniu z argumentacją przedstawioną wyżej, pozwalają na przyjęcie poglądu, że spełnione zostały również wymogi określone w art. 15 ust. 2a i ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. Przepisy te nakazują określenie, w zależności od potrzeb, granic terenu pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a, który powinien objąć co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w wyniku realizacji tego obiektu. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej argumenty, okoliczność, że organ wykonawczy gminy nie skorzystał z możliwości wszczęcia procedury przewidzianej w art. 31a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz, że nie nastąpiła zmiana Planu wprowadzająca do jego treści pojęcie "obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2", co podnosi Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie może przemawiać za tym, że prawodawca gminny nie przewidział umiejscowienia tego rodzaju obiektu na terenie [...] . Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie dostrzega oczywiście fakt, że postanowienia Planu w zakresie, w jakim były przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji, mogły budzić wątpliwości interpretacyjne z uwagi na brak wyraźnego wskazania w ich treści, że na terenie [...] przewidziana została budowa obiektu handlowego, o jakim mowa w art. 10 ust. 3a u.p.z.p. Przepisy planu miejscowego, tak jak każdego innego aktu normatywnego, podlegają jednak wykładni, która w stanie sprawy daje wynik zaprezentowany wyżej. Tym samym za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej opisane w pkt I.2., II.2. i II.3. petitum co do naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 4 tej ustawy oraz w zw. z postanowieniami § 9, § 64 i § 65 Planu (powiązane w pkt II.2. z naruszeniem art. 151 p.p.s.a, zaś w pkt II.3. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.). Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 (dotyczącym m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei art. 4 tej ustawy ustanawia prawo każdego do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Naruszenie tych przepisów jest konsekwencją tego, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wadliwą ocenę organów, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla terenu, na którym inwestor zamierza zrealizować przedsięwzięcie objęte wnioskiem, nie przewiduje lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Ocena ta spowodowała wezwanie inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (postanowieniem organu I instancji z [...] czerwca 2014 r.) do usunięcia nieprawidłowości w dołączonej do wniosku dokumentacji, a brak uzupełnienia projektu budowlanego poprzez dostosowanie przyjętych rozwiązań projektowych do wymogów Planu, spowodował odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki wadliwa wykładnia postanowień Planu doprowadziła także do naruszenia uprawnienia skarżącej kasacyjnie spółki, określonego w art. 6 ust. 2 u.p.z.p., co powoduje uznanie zarzutu naruszenia tego przepisu za zasadny (pkt II.2. ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej, skonkretyzowany w jej uzasadnieniu). Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Za trafne uznać należało również zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a., stanowiącego formalną podstawę oddalenia skargi, w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (pkt II.2. pkt 4 i 6 petitum skargi kasacyjnej), gdyż konsekwencją zaakceptowania przez Sąd Wojewódzki wadliwego stanowiska organów było to, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy związane ze spełnieniem przez złożony projekt budowlany pozostałych wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 32 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku, zaś mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona poprzez wyrażoną wyżej ocenę, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora - co do samej zasady – jest zgodna z obowiązującym na terenie [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i uchylił zarówno zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. Odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę z powodu sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy administracji uchybiły bowiem zarówno przepisom prawa materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), jak i przepisom postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a). Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również podjęte w granicach sprawy postanowienie P. m.st. W. z [...] grudnia 2015 r. odmawiające udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, gdyż jedynym motywem tego rozstrzygnięcia było wadliwe przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ nie rozpoznał zatem istoty tego wniosku naruszając art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można natomiast zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia: - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię dokonaną w sposób opisany w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej oraz - art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z: - art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 10 ust. 3a (dotyczącym obowiązku określenia w studium obszarów, na których mogą być sytuowane obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, jeżeli obiekty takie przewiduje się na terenie gminy) i 3b oraz art. 15 ust. 2a i ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. (poprzednio art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p.), - w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 25 września 2015 r. o zmianie u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię tych przepisów, dokonaną w sposób opisany w pkt I.2. ppkt 3-5 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w ramach tych zarzutów powiedzieć trzeba na wstępie, że realizacja przez organ obowiązku dokonania sprawdzeń przewidzianych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w tym w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może nastąpić w oderwaniu od przepisów u.p.z.p., a konkretnie art. 10 ust. 3b. Przeprowadzana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej analiza projektu budowlanego obejmującego budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego pod kątem zgodności tego projektu z planem miejscowym, następuje zatem na gruncie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu zasady, że obiekty takie mogą być lokowane wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedstawione przez Sąd Wojewódzki zmiany przepisów w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego związane z wprowadzeniem do polskiego porządku prawnego pojęcia obiektu handlowego o pow. sprzedaży powyżej 2.000 m2, służyć miały przede wszystkim przybliżeniu i wyjaśnieniu ogólnej zasady, że usytuowanie takiego obiektu może nastąpić na podstawie planu miejscowego. Odwołanie się do przepisów u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprawdza zgodność planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było zatem zgodne z prawem. Prawidłowo także przyjął Sąd pierwszej instancji, że od zmiany art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r., dokonanej ustawą 13 lipca 2000 r., tj. od 15 marca 2001 r., obowiązuje zasada, że jeśli występuje taka potrzeba, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tereny, które mogą być przeznaczone pod obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (początkowo 1000 m2 i 2000 m2). Sąd Wojewódzki nie stwierdził przy tym, że jest to reguła obowiązująca na gruncie Prawa budowlanego, jak zarzuca autor skargi kasacyjnej. Podkreślił jedynie, że od tego momentu projekt budowlany przewidujący realizację wielkopowierzchniowego obiektu handlowego mógł być zatwierdzony tylko wówczas, jeśli miejscowy plan przewidywał lokalizację takich obiektów. Z taką wykładnią co do zasady należy się zgodzić, niezależnie od tego, że wadliwie Sąd przyjął, że w stanie sprawy nie zachodzi zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki oceny organów w tym zakresie stanowi wprawdzie naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 35 ust. 3 Prawa budowlanego, jednak nie poprzez błędną ich wykładnię lecz niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że Sąd wadliwe wyłożył przywołane w omawianym zarzucie przepisy Prawa budowlanego, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz u.p.z.p., co polegać miało na przyjęciu, że "w świetle przepisów Prawa budowlanego tzw. obiekt handlowy wielkopowierzchniowy o pow. sprzedaży powyżej 2.000 m2 stanowi szczególną kategorię inwestycji, podczas gdy jest to kategoria zdefiniowana wyłącznie na potrzeby ustawy o planowaniu, której przepisów organ sprawdzając projekt budowlany na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego nie jest uprawniony stosować". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku takiej wykładni prawa nie można odczytać, gdyż Sąd odniósł się do pojęcia obiektu handlowego o pow. sprzedaży powyżej 2.000 m2 jedynie w kontekście zbadania zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie naruszył również art. 2 ust. 1 ustawy z 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.1713), którego treść przytoczono na wstępie. Ustawą z 25 września 2015 r. wprowadzono do art. 10 u.p.z.p. ust. 3a i 3b oraz do art. 15 – ust. 2a. Zmieniono również treść art. 15 ust. 3 pkt 4. Niezależnie od tego, że Sąd Wojewódzki nie przywoływał art. 2 ust. 1 ustawy z 25 września 2015 r. w swoich rozważaniach, powiedzieć trzeba, że nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, aby go w jakikolwiek sposób naruszył, a zwłaszcza poprzez jego błędną wykładnię w sposób, który przedstawił autor skargi kasacyjnej w pkt I.2. ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), dalej p.u.s.a., którego kastor upatruje w przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zakresu "przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczonego kryterium legalności" poprzez przyjęcie, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie Sąd musiał dokonać zarówno "ważenia zasad konstytucyjnych, czyli standardów normatywnych, jak i ważenia faktycznych interesów społecznych, takich jak interesy różnych inwestorów – większych i mniejszych – oraz przedsiębiorstw prowadzących działalność w różnym rozmiarze". Wedle art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przytoczony wyżej argument uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczący "ważenia zasad konstytucyjnych (...)" był jednym z wielu, jakie zaprezentował Sąd Wojewódzki na poparcie stanowiska jakie legło u podstaw oddalenia skargi. Nie można zatem przyjąć, aby Sąd zastosował inne kryterium kontroli zaskarżonej decyzji aniżeli zgodność z prawem, jak zarzuca autor skargi kasacyjnej. Nie są również trafne zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP zawierających zasadę legalizmu, na podstawie której działają organy administracji publicznej (pkt II.2. ppkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej). Odmienna ocena w zakresie wykładni postanowień planu miejscowego, która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo przyjęły, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z Planem, nie oznacza jednak, że organy nie działały na podstawie przepisów prawa bądź zastosowały przepis, którego nie ma w polskim porządku prawnym. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że zarówno Sąd Wojewódzki jak i organy naruszyły zasadę legalizmu w sposób opisany w omawianym zarzucie. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że naruszone zostały zaskarżonym wyrokiem wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji RP tj. art. 20, 22 i 64 ust. 1 i 3 (pkt II.2. ppkt 7 i 8 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 20 Konstytucji, społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 22 ustanawiając zasadę wolności działalności gospodarczej stanowi, że jej ograniczenie jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Przepisy art 64 ust. 1 i 3 dotyczą natomiast prawa do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia (ust. 1), przy czym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Przepis art. 20 Konstytucji statuuje ogólną klauzulę określającą podstawy ustroju gospodarczego RP i jak słusznie podkreślił Sąd Wojewódzki ma charakter normy programowej. Nie sposób zatem przyjąć, aby przy wykładni przepisów prawa miejscowego, nawet przeprowadzonej błędnie, tak jak miało to miejsce w stanie sprawy, doszło do naruszenia tego przepisu. Co do przepisów art. 22 oraz 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, to niewątpliwie stanowią one, tak jak pozostałe zasady konstytucyjne, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej, wskazania interpretacyjne, które należy wziąć pod rozwagę przy wykładni prawa. Chodzi o to, by w procesie wykładni normy odtwarzanej z danego przepisu uzyskać taki rezultat, który odpowiada standardom konstytucyjnym i da się z nimi pogodzić. Przywołując powyższe przepisy Konstytucji Sąd pierwszej instancji założył, że Plan obowiązujący na terenie, którego dotyczył wniosek inwestora, nie przewiduje budowy obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a testowi konstytucyjności poddał przepisy u.p.z.p. wprowadzające zasadę lokowania obiektów wielkopowierzchniowych wyłącznie na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 3b, art. 15 ust. 2a i ust. 3 pkt 4 tej ustawy). Co do zasady należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że konstytucyjne zasady wolności działalności gospodarczej oraz prawa do własności nie mają charakteru absolutnego, co przewidział już prawodawca konstytucyjny, przyzwalając na ograniczenia tych praw, które pod określonymi warunkami mogą być wprowadzone ustawą. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił szereg argumentów przemawiających za ustawową reglamentacją lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, przewidzianą w u.p.z.p., które należy podzielić. Ponieważ Sąd Wojewódzki wartości konstytucyjne wynikające z art. 22 i 64 ust. 1 i 3 odniósł jedynie do wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji w sposób, jaki opisuje kasator. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że interpretacja zapisów Planu miejscowego uchwalonego [...] kwietnia 2001 r, która doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosków zaprezentowanych na wstępie, nie wymagała sięgania do przepisów Konstytucji. Dlatego błędne założenie, jakie poczynił Sąd oddalając skargę, że na terenie [...] Plan nie przewiduje budowy obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, również nie może prowadzić do uznania omawianego zarzutu skargi kasacyjnej za zasadny. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne, rozpozna wniosek inwestora o zatwierdzenie złożonego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą oraz wniosek o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W szczególności organ dokona wszystkich sprawdzeń, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ustawy Prawo budowlane.