II OSK 2004/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Hauser, Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 147/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 147/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.K. (skarżąca), na decyzję Wojewody Mazowieckiego (organ odwoławczy) z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, uchylił zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: Prezydent m.st. Warszawy (organ I instancji) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...]z obrębu [...]przy ul. Z. w dzielnicy W. m.st. Warszawy. W dniu [...] kwietnia 2014 r. J.Z. (uczestnik) złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] organ wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania uczestnika od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że doszło m. in. do naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika, albowiem decyzje Nr [...] i [...] zostały podpisane przez tę samą osobę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji wezwał uczestnika do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. uczestnik sprecyzował, że wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] ponownie wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], po raz kolejny odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że uczestnik nie może być uznany za stronę postępowania w świetle przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.). Odwołanie od powyższej decyzji złożył uczestnik, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przeprowadzenia dowodu z załączonych do odwołania dokumentów. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 u.p.b., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracowników organu. Organ przypomniał, ze wcześniejsza decyzja z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], została uchylona m.in. ze względu na udział tego samego pracownika w wydaniu obu ww. decyzji - Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W., K. T.. Pomimo zwrócenia organowi I instancji uwagi na to uchybienie, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, wbrew dyspozycjom decyzji organu odwoławczego, we wszystkich czynnościach organu z wyjątkiem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ponownie brał udział K. T., czyli pracownik wyłączony z postępowania na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał na podpisy K.T. pod wezwaniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. i postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Ponadto organ zauważył, że K.T. podpisywał się też pod pismami, które organ w toku postępowania kierował do strony, m.in. pod pismem z dnia [...] maja 2015 r. Organ odwoławczy podniósł, że wydanie decyzji przez pracownika wyłączonego z mocy ustawy jest uchybieniem stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania, na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, która domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych z art. 138 § 2 k.p.a. sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania pierwszej instancji; - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż określenie "pracownik biorący udział w wydaniu decyzji" obejmuje także dokonywanie czynności o charakterze materialno-technicznym niezwiązanych z wydaniem decyzji, podczas gdy decyzja w sprawie została wydana przez innego pracownika; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż organ I instancji nie zbadał sytuacji prawnej urządzeń infrastruktury technicznej uzbrojenia terenu osiedla "Patio", podczas gdy z decyzji nr [...] wynikało, iż w aktach postępowania znajdują się oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła oraz innych. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg postępowania administracyjnego oraz rozwinęła treść zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 147/16 Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że do postępowań prowadzonych w niniejszej sprawie stosuje się przepisy k.p.a., a zatem również przepisy dotyczące wyłączenia pracownika i organu od udziału w postępowaniu (rozdział 5 k.p.a.), w tym art. 24 § 1 pkt 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu – załatwienie sprawy w drodze decyzji. Sąd I instancji wskazał, że wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu. Sąd I instancji stwierdził, że w ujęciu czysto procesowym sprawa załatwiana w postępowaniu zwykłym nie jest tożsama ze sprawą załatwianą w postępowaniu nadzwyczajnym obejmującym m.in. wznowienie postępowania. Jednakże w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania bada się między innymi to, czy w kwestionowanej decyzji tkwią określone wady. Uwzględniając ten aspekt, można przyjąć, że postępowanie nadzwyczajne dotyka bezpośrednio tego, co przyjęto w decyzji wydanej w trybie zwykłym, lub co towarzyszyło jej wydaniu. Oznacza to, że w ramach postępowania w trybie wznowieniowym ocenia się szeroko rozumiane elementy tkwiące w decyzji z trybu zwykłego. W związku z zakresem tej oceny, Sąd I instancji uznał, że nie powinna jej dokonywać ta sama osoba, która wydała decyzję w trybie zwykłym. Osoba taka nie powinna brać udziału w kontrolowaniu prawidłowości decyzji, uprzednio przez nią podpisanej i to pod kątem ewentualnych wad przeprowadzonego postępowania, czy też naruszeń mających tkwić w wydanej decyzji. Wznowienie postępowania może doprowadzić do uchylenia decyzji z trybu zwykłego i merytorycznego ponownego załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że pierwotna decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] wydana w trybie zwykłym, podpisana została przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W. – K. T.. Natomiast decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], którą po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], podpisana została przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy W. m. st. Warszawy – T. C. Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym, zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającej na uznaniu, iż określenie "udział w wydaniu decyzji" obejmuje także dokonywanie czynności o charakterze materialno-technicznym, niezwiązanych z wydaniem decyzji. Sąd I instancji wskazał, iż podpisy K.T. pod pismami wydanymi w toku postępowania nie miały żadnego znaczenia dla ukształtowania merytorycznego rozstrzygnięcia, które wydał Zastępca Burmistrza Dzielnicy W. m. st. Warszawy – T. C. Przede wszystkim dlatego, że postanowienie nr [...] było zbędne, albowiem organ już wcześniej wznowił przedmiotowe postępowanie, wydając stosowne postanowienie, natomiast pisma kierowane do strony, m.in. z dnia [...] kwietnia 2015 r. i z dnia [...] maja 2015 r. były czynnościami materialno-technicznymi. Tym samym K.T. nie brał udziału w kontrolowaniu prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę - uprzednio przez siebie podpisanej, zwłaszcza jeśli zważyć, iż obecne rozstrzygnięcie Zastępcy Burmistrza Dzielnicy W. m. st. Warszawy – T. C., odnosi się w istocie do oceny przymiotu strony J.Z.. Zdaniem Sądu I instancji, skoro stwierdzenie potrzeby wyłączenia pracownika było podstawową przyczyną dla której organ odwoławczy zastosował instytucję z art. 138 § 2 k.p.a., wydając decyzję o charakterze kasatoryjnym, to tym samym jej zanegowanie przez Sąd, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. przez uznanie, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia art 24 § 1 pkt 5 k.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że okoliczność podjęcia czynności materialno-technicznych w kontrolowanym postępowaniu przez pracownika, który zarazem brał udział przy wydaniu decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] nie stanowi podstawy do wyłączenia tegoż pracownika z mocy prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez usankcjonowanie w kontrolowanym postępowaniu udziału pracownika, który z racji brania udziału przy wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], mógł mieć już wyrobiony pogląd w sprawie przez co w kontekście zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej nie powinien podejmować jakichkolwiek czynności procesowych. Wskazując na powyższe, organ odwoławczy wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przytoczyła stosowną argumentację. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.Z. poparł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako bezzasadna została oddalona. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Weryfikacja powyższych zarzutów uzasadnia wniosek, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz w zw. z art. 8 k.p.a. zmierzały do podważenia prawidłowości wykładni oraz weryfikacyjnej odmowy zastosowania wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanki wyłączenia pracownika organu jako podstawy do uznania, że decyzja organu pierwszej instancji powinna podlegać uchyleniu przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu udział pracownika organu, który wydał decyzję weryfikowaną w trybie wznowienia postępowania, w określonych czynnościach procesowych postępowania w sprawie wznowienia uzasadnia wniosek, że we wznowionym postępowaniu doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi wystarczającą podstawę do kasatoryjnego wzruszenia przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a.) decyzji organu pierwszej instancji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu odwoławczego jest wadliwe. Nie znajduje uzasadnienia pogląd utożsamiający udział w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do weryfikacji decyzji ostatecznej (np. w trybie wznowienia postępowania) pracownika organu, który wydał weryfikowaną decyzję, z udziałem tego rodzaju pracownika w wydaniu decyzji weryfikującej tę pierwszą decyzję w trybie nadzwyczajnym. Ustawodawca niedwuznacznie wprowadził określoną gradację sankcjonowania udziału w postępowaniach odwoławczych lub nadzwyczajnych pracownika, który wydał weryfikowane orzeczenie. Wydanie orzeczenia przez pracownika lub przez organ podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24, 25 i 27 k.p.a. (w tym na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) stanowi podstawę wznowienia postępowania (w tym postępowania odwoławczego lub nadzwyczajnego). Wady wznowienia nie stanowi natomiast udział w procesie wydania weryfikowanej decyzji przez pracownika (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wada ta może jednak stanowić podstawę do wzruszenia zaskarżonej decyzji w administracyjnym toku instancji. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) obejmuje jedynie udział w czynnościach orzeczniczych (wydanie decyzji) lub innych czynnościach decyzyjnych, które mają bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia (np. przygotowanie projektu decyzji). Nie można natomiast twierdzić, że sam udział pracownika, który wydał weryfikowane orzeczenie, w czynnościach procesowych o charakterze pomocniczym, przygotowawczym lub technicznym, wypełnia przesłankę "brania udziału w wydaniu decyzji". Czynności tego rodzaju stanowią typowy przykład "brania udziału w postępowaniu" dotyczącym weryfikowanej decyzji i jako takie nie mogą być uznane za przejaw "brania udziału w wydaniu decyzji", co w konsekwencji wyklucza ich kwalifikację jako przesłanki z art. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując powiązania powyższych uwag ze stanem faktycznym sprawy, należy zauważyć, że jakkolwiek pracownik organu (K. T., działający z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy) wydał weryfikowaną w trybie wznowienia decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., a wydana przez tego samego pracownika we wznowionym postępowaniu decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. została prawidłowo uchylona przez organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., to jednak w ponownym postępowaniu w sprawie wznowienia decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. została już wydana z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy przez innego pracownika, co do którego nie zachodziła podstawa wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie spełniają natomiast przesłanki z powyższego przepisu czynności procesowe pracownika organu pierwszej instancji (K. T.), który wydał weryfikowaną decyzję, mające charakter czynności wstępnych lub przygotowawczych (czynność wezwania z dnia [...] kwietnia 2015 r.; postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. ponownie wznawiające postępowanie, pomimo iż wznowienie postępowania już nastąpiło, a poprzednie postanowienie pozostało w mocy; czynność z dnia [...] maja 2015 r. zawierająca informację o treści art. 73 k.p.a.). W związku z powyższym należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że ponowne powołanie się przez organ odwoławczy na przesłankę z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jako podstawę do wykonania przez ten organ wyjątkowej kompetencji do orzekania kasatoryjnego (art. 138 § 2 k.p.a.) było wadliwe, a zatem zasadnie Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję. Prawomocne uchylenie decyzji odwoławczej nakłada na skarżący kasacyjnie organ obowiązek merytorycznego rozpoznania odwołania. Mając na względzie wskazane wyżej argumenty, wobec uznania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o jej oddaleniu.