IV SA/Gl 52/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję "A" Sp. z o.o. w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji "A" Sp. z o.o. w B. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od "A" Sp. z o.o. w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący T. J. pismem z dnia 02 września 2016 r. skierowanym do Bytomskiego Przedsiębiorstwa Komunalnego Sp. z o.o. w B. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: - kserokopii faktury VAT wystawionej przez A sp. z o. o. podmiotowi finansującemu realizację usługi - wykonania audytu działalności B sp. z o. o. - informacji na temat osoby finansującej w/w transakcję. Skarżący wnosił o nadesłanie żądanych informacji na adres korespondencyjny wnioskodawcy lub adres poczty elektronicznej: [...] Decyzją z dnia [...] Nr [...] Spółka odmówiła udzielenia żądanej informacji z uwagi na związanie jej tajemnicą przedsiębiorstwa zarówno B jak i A Pismem z dnia 29 września 2016 r. T. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Domagał się "uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia, co do istoty prawa, a konkretnie udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku". Zaskarżonej decyzji zarzucił: Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 06 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej - poprzez uznanie, iż informacje zawarte w żądanej fakturze stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w sytuacji gdy przedmiotowa faktura nie wypełnia ustawowych przesłanek wymaganych do uznania jej za tajemnicę przedsiębiorstwa; Naruszenie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez nieudostępnianie przedmiotowej faktury stanowiącej informację publiczną uzasadnione tym, iż stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa, przez co naruszono podstawową zasadę gospodarki finansowej, tj. zasadę jawności. Naruszenie prawa procesowego, a dokładnie art. 107 § 1 i 3 k.p.a w zw. z art. 11 k.p.a poprzez wydanie decyzji administracyjnej nie spełniającej wytycznych wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a, a w szczególności bez wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co sprawia, że została naruszona zasada przekonywania. W uzasadnieniu przedstawił argumentację do stawianych zarzutów. Decyzją z dnia [...] Nr [...] B Sp. z o.o. w B. utrzymało w mocy zaskarżony akt i poinformowało skarżącego, iż stanowisko spółki w tej sprawie nie może ulec zmianie. Podkreślono, iż obecnie spółka jest w posiadaniu ostatecznego stanowiska w przedmiocie możliwości udostępnienia raportu podmiotom trzecim, którego konkluzją jest brak możliwości jego upublicznienia, a także samej umowy na podstawie której został on wykonany z uwagi na zawarte w tych dokumentach informacje stanowiące tajemnice zarówno przedsiębiorstwa A jaki i B. Przedsiębiorstwo komunalne wskazało nadto, że poza wszelkim sporem pozostaje kwestia, iż jest podmiotem zobowiązanym do udzielana informacji publicznej oraz nie kwestionuje, że faktura VAT o którą wnioskował skarżący może być dokumentem podlegającym udostępnieniu. Spółka ponownie poinformowała, że źródłem finansowania sporządzonego raportu były środki własne spółki albowiem został on zlecony na jej potrzeby. Wskazano, iż odmówiono udostępnienia wnioskowanych danych, jako stanowiących informację przedsiębiorstwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Pismem z dnia 15 listopada 2016 r. skarżący T. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na wyżej opisaną decyzję B. Sp. z o.o. w B. Domagał się uchylenia w całości zaskarżone] decyzji B. Sp. z o. o. z dnia [...] Nr[...], a także poprzedzającej ją decyzji B Sp. z o.o. z dnia [...] Nr [...] oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił następujące naruszenia przepisów prawa: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p) w. zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a) poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, pomimo iż nie wykazano, że faktura VAT wystawiona przez A sp. z o. o. stanowi tajemnicę B art. 5 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art. 11 pkt 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (u.z.n.k) poprzez uznanie faktury VAT, potwierdzającej wydatkowanie środków publicznych, za informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa pomimo niewypełnienia wymaganych ku temu ustawowych przesłanek, w szczególności iż nie doszło do wykazania, że informacje zawarte we wnioskowanym dokumencie mają szczególną wartość gospodarczą dla B art. 35 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej i powołanie się na klauzulę umowną wyłączającą jawność dokumentu, potwierdzającego wydatkowanie środków publicznych, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, pomimo iż w tej sytuacji klauzule tą uważa się za niezastrzeżoną; art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez ograniczenie istoty prawa do informacji publicznej; art. 33 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez nieudostępnienie przedmiotowej faktury, przez co naruszono podstawową zasadę gospodarki finansowej, tj. zasadę jawności. II. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez opatrzenie decyzji administracyjnej uzasadnieniem niezgodnym z wytycznymi wskazanymi w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., którego treść w znacznej mierze stanowi kopię uzasadnienia zawartego w decyzji wydanej przez organ I instancji, oraz nieustosunkowanie się do zarzutów postawionych decyzji z dnia [...] co sprawia, że naruszona została zasada przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych; art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych pomimo braku obiektywnego materiału dowodowego w sprawie przez co doszło do naruszenia zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skargi obszernie rozwinął argumentacje w kwestii stawianych zarzutów naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nie podzielił jednocześnie żadnego z zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi następuje natomiast w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że organ podejmując kwestionowane rozstrzygnięcia, zarówno decyzję z dnia [...] jak i z dnia [...] dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli są decyzje B. Sp. z o.o. w B. z dnia 19 września 2016 r. i 18 października 2016 r. Jak wynika z załączonego do akt sprawy Wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego (dział II – strona 13 wypisu), że: - "do składania oświadczeń i podpisywania w mieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu łącznie, albo też jednego członka zarządu łącznie z prokurentem", - "w przypadku zarządu wieloosobowego do składnia oświadczeń woli w imieniu spółki oraz do reprezentowania spółki upoważnienia są dwaj członkowie zarządu łącznie lub członek zarządu łącznie z prokurentem", - w przypadku zarządu jednoosobowego reprezentacja spółki jest jednoosobowa". Z wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego (dział II – strona 14-17 wypisu) wynika, że zarząd spółki jest zarządem wieloosobowym, a co za tym idzie do podjęcia jakichkolwiek działań wymagana jest współpraca dwóch jego członków, względnie jednego członka i prokurenta. Tymczasem decyzja B. Sp. z o.o. w B. z dnia [...] Nr [...] została podpisana jedynie przez jednego członka zarządu, E. T.. Druga decyzja, a mianowicie decyzja organu z dnia[...] Nr [...] została podpisana już przez dwóch członków zarządu, a tym ponownie przez E. T. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Godzi się podkreślić, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Z treści art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi istotny element decyzji. Decyzja niepodpisana przez wszystkie osoby upoważnione do jej wydania (których współdziałanie jest konieczne), rażąco narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a. i przez to jest dotknięta nieważnością - art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oczywistym także jest, ze decyzja utrzymująca w mocy niewazne rozstrzygniecie (decyzja z dnia [...] Nr[...]) jest również dotknięta wadą nieważności. Nadto udział w wydaniu zaskarżonej decyzji osoby, która wcześniej uczestniczyła w rozpatrywaniu tej sprawy (E. T.), wydając decyzję z dnia [...] stanowi naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazującego wyłączenie takiej osoby z postępowania administracyjnego w sprawie. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 cyt. ustawy. Wprawdzie w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji Sąd zwolniony jest od merytorycznego odnoszenia się do zarzutów skargi, to jednakże na marginesie można zaznaczyć, co następuje. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w sposób oczywisty wymogów stawianych przez art. 107 § 1 k.p.a. Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli. Podkreślić trzeba, że wbrew swym obowiązkom nie odniósł się konkretnie do żadnego z argumentów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ działając ponownie jako quasi organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli poprzedniej decyzji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że organ ponownie rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Stąd obowiązkiem organu (działającego jako organ odwoławczy) o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak podania w uzasadnieniu decyzji pełnych motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie organ w decyzji z dnia [...] nie odniósł się w zasadzie do żadnego z zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. patrzenie sprawy.