II OSK 2292/17

Dnia 10 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 21/17 w sprawie ze skargi J. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce w sprawie odmowy zwolnienia od poniesienia kosztów postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 1 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku sygn. II SAB/Bk 21/17 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: Podlaski WINB w Białymstoku) w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie odmowy zwolnienia od poniesienia kosztów postępowania administracyjnego 1. stwierdził, że Podlaski WINB w Białymstoku dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z 19 listopada 2012 r., znak [...]2. stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: J.R. w skardze na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Podlaskiego WINB w Białymstoku wniósł o: 1. stwierdzenie, że Podlaski WINB w Białymstoku swoim zaniechaniem dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sprawie o Nr [...] 2. wymierzenie dla organu Podlaskiego WINB kary grzywny w łącznej wysokości 10 000 zł w związku z zaistniałą bezczynnością i przewlekłością postępowania co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od organu Podlaskiego WINB w Białymstoku na rzecz skarżącego kwoty 5 000 zł tytułem rekompensaty za zaistniałą bezczynność i przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym; 4. zwrot skarżącemu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 26 listopada 2012 r. wystąpił do Podlaskiego WINB w Białymstoku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z 19 listopada 2012 r., Nr [...] Podlaski WINB w Białymstoku w postanowieniu z 31 grudnia 2012 r. znak [...] odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) w postanowieniu z 12 lutego 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W dniu 15 marca 2013 r. Podlaski WINB w Białymstoku wszczął postępowanie zawiadamiając skarżącego, ze sprawa zostanie rozpatrzona w terminie od zwrotu akt. Akta zostały zwrócone 28 marca 2013 r. W piśmie z 25 kwietnia 2013 r. Podlaski WINB w Białymstoku zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania informując jednocześnie, że sprawa nie może być zakończona w terminie z dwóch powodów: po pierwsze z uwagi na toczące się postępowanie ze skargi skarżącego na postanowienie z 19 listopada 2012 r., Nr [...] ustalające wysokość kosztów postępowania administracyjnego i po drugie prowadzenie postępowania przez GINB w sprawie stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia, w związku z czym wyznaczył termin załatwienia sprawy po otrzymaniu rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie GINB w postanowieniu z 18 sierpnia 2015 r., Nr [...] uznał zażalenie skarżącego za uzasadnione, stwierdził niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Podlaskiego WINB w Białymstoku z rażącym naruszeniem prawa. GINB w postanowieniu z 26 sierpnia 2015 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Podlaskiego WINB w Białymstoku z 2 stycznia 2013 r., Nr [...], zaś Podlaski WINB w Białymstoku w postanowieniu z 4 września 2015 r., Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z 19 listopada 2012 r., Nr [...]. Na skutek uchylenia postanowienia Podlaskiego WINB w Białymstoku z 4 września 2015 r. przez GINB postanowieniem z 23 października 2015 r. Podlaski WINB w Białymstoku ponownie rozpoznając sprawę w postanowieniu z 19 lutego 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z 19 listopada 2012 r. i postanowienie to GINB utrzymał w mocy w postanowieniu z 1 kwietnia 2016 r., Nr [...] Skarżący twierdzi, że do dnia 19 lutego 2016 r. wystąpiła przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Przedstawiając przebieg postępowania dodatkowo wskazał, że brak pouczenia o możliwości zaskarżenia postanowienia z 19 listopada 2012 r., Nr [...] i brak sprostowania tego postanowienia w trybie art. 111 §1a, 1b k.p.a. spowodowało bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie przez organ, co w jego ocenie, oznacza nieudolne procedowanie organów administracji publicznej oraz daje podstawę do uznania, że w sprawie wystąpiła przewlekłość i bezczynność postępowania. Odpowiadając na skargę Podlaski WINB w Białymstoku wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak złożenia przez skarżącego na dzień składania skargi zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ przedstawił także przebieg postępowania w sprawie zbieżny z przedstawionym przez skarżącego. Nadto wskazał, że skarżący w dniu 10 września 2015 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z 19 listopada 2012r., znak [...] odmawiające przywrócenia terminu, który został załatwiony odmownie przez organ w postanowieniu z 16 października 2015 r., znak [...]a skarga wniesiona na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku została oddalona wyrokiem z 12 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/BK 771/15. W ocenie organu, z przebiegu postępowania nie można przyjąć, aby w sprawie wystąpiła przewlekłość i wniósł o jej oddalenie w przypadku przyjęcia braki podstaw do odrzucenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 1 czerwca 2017 r., sygn. II SAB/Bk 21/17 wskazał, że wbrew zarzutom organu skarżący dopełnił wymogu wniesienia skargi przez złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. W aktach sprawy załączone jest zażalenie skarżącego wniesione do GINB oraz postanowienie tegoż organu z 18 sierpnia 2015r., znak [...] rozstrzygające o zasadności zażalenia. W ocenie Sądu I instancji, daje to podstawę do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi. Sąd I instancji skargę w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania uznał za uzasadnioną. Na podstawie przebiegu postępowania Sąd I instancji przyjął, że przewlekłość wystąpiła w okresie od daty zwrotu akt przez GINB w Warszawie tj. od 25 kwietnia 2013 r. do wydania postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności przez Podlaskiego WINB w Białymstoku w dniu 4 września 2015 r. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że sam długi okres w rozpoznaniu sprawy z przekroczeniem terminów wskazanych w k.p.a. w okolicznościach sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący w tym samym czasie zainicjował inne postępowania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego postanowienia tj. zaskarżenia postanowienia w sprawie ustalenia kosztów postępowania, które w wypadku jego uchylenia miałoby wpływ na wynik sprawy o stwierdzenie nieważności postanowienia z 19 listopada 2012 r. W skardze kasacyjnej J.R. reprezentowany przez adw. K. R.zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części, tj. "w I w zakresie tego, iż nie została przyjęta bezczynność organu oraz w pkt II w całości". Powyższemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że przewlekłość postępowania organu administracji w niniejszej sprawie nie dało podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania i bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa, 2. naruszenie art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie przyjęcie przez Sąd, iż w niniejszej sprawie nie miała miejsce bezczynność organu. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: 1. zmianę ww. wyroku zaskarżonej części poprzez stwierdzenie, iż Podlaski WINB w Białymstoku dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z 19 listopada 2012 r., znak [...] z rażącym naruszeniem prawa 2. wymierzenie dla Podlaskiego WINB w Białymstoku kary grzywny w łącznej wysokości "10.000,- zł" w związku z zaistniałą przewlekłością postępowania, która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od Podlaskiego WINB na rzecz skarżącego kwoty "5.000,- zł" tytułem rekompensaty za zaistniałą przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych udzielonego skarżącemu z urzędu, nie uiszczonych w całości ani w części, 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu. W skardze kasacyjnej ewentualnie wniesiono o: 6) uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 7) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący w całości popiera stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w zakresie, tego że postępowanie było prowadzone przez organ administracji w sposób przewlekły. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w zakresie tego, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, nie zgadza się również z tym, że nie została stwierdzona bezczynność organu w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ administracji nie był w stanie załatwić sprawy nie tylko w ustawowym terminie ale w okresie, który w żaden logiczny i zasadny sposób nie może być uznany za racjonalny, pomimo nawet wystąpienia określonych trudności. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że postępowanie prowadzone przez Podlaskiego WINB w Białymstoku nie stanowiło sprawy skomplikowanej ani pod względem faktycznym ani merytorycznym i nie wymagało prowadzenia jej przez okres prawie 2 lat i 6 miesięcy. Organ posiadając wiedzę o innych toczących się postępowaniach, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie winien zawiesić niniejsze postępowanie, a nie wstrzymać się od rozstrzygnięcia. Według skarżącego kasacyjnie, z okoliczności wynikających z dołączonej do akt niniejszej sprawy dokumentacji związanej z prowadzonym postępowaniem administracyjnym przez Podlaskiego WINB w Białymstoku wynika w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że organ nie załatwił sprawy w ustawowo przewidzianym terminie. W toku postępowania nie zostały ustalone żadne okoliczności, które uzasadniałyby powyższe naruszenie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny winien orzec obok przewlekłości postępowania również bezczynność, która powstała z rażącym naruszeniem prawa, a czego nie uczynił. Skarżący kasacyjnie uważa, że nie należy również tracić z pola widzenia, że GINB w postanowieniu z 18 sierpnia 2015 r. stwierdził bezczynność i przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też niezrozumiałe jest rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w powyższym zakresie. Ponadto, orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pozostaje w sprzeczności z postanowieniem GINB z 18 sierpnia 2015 r., co wywołuje u skarżącego brak zaufania do instytucji administracji państwowej, bowiem w obiegu prawnym pozostają dwa rozbieżne stanowiska odnoszące się do tego samego stanu faktycznego. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w pisemnym uzasadnieniu wyroku powołuje się na rozstrzygnięcie GINB z 8 sierpnia 2015 r., uznając za zasadne jego rozstrzygnięcie, natomiast przemilcza kwestię uznania przez ww. organ rażącego charakteru przewlekłości. W ocenie skarżącego kasacyjnie, za uzasadnione należy przyjąć, iż w sprawie doszło do bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania, której dopuścił się Podlaski WINB w Białymstoku. Zasadnym jest nałożenie na ww. organ grzywny w kwocie 10.000,- zł oraz zasądzenie rekompensaty pieniężnej na rzecz skarżącego w kwocie 5.000,- zł. Kwoty te są adekwatne do stopnia zawinienia organu oraz zakresu doznanej przez powoda szkody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 149 §1a p.p.s.a. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności wyłączające tę bezczynność organu. Oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia. Rażącym naruszeniem prawa - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. W sytuacji orzekania zarówno o rażącym naruszeniu prawa przy stwierdzonej przewlekłości postępowania, jak i o braku takiego charakteru przewlekłości, ocena sądu w odniesieniu do tej części rozstrzygnięcia wymaga uzasadnienia. Brak przesłanek kwalifikujących wystąpienie w niniejszej sprawie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostały należycie wykazane oraz uzasadnione przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, jakimi kryteriami kierował się Sąd I instancji, stwierdzając, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Podlaskiego WINB w Białymstoku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zgodzić należy się Sądem I instancji, według którego sam długi okres w rozpoznaniu sprawy z przekroczeniem terminów wskazanych w k.p.a. w okolicznościach tej sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość miała charakter rażący. Skarżący w czasie toczącego się postępowania poddanego kontroli przez Sąd I instancji zainicjował inne postępowanie zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego postanowienia tj. zaskarżenia postanowienia w sprawie ustalenia kosztów postępowania, które w wypadku jego uchylenia miałoby wpływ na wynik sprawy o stwierdzenie nieważności postanowienia z 19 listopada 2012 r. Sąd I instancji kontrolując postępowanie w niniejszej sprawie nie był związany treścią postanowienia GINB z 18 sierpnia 2015 r., który stwierdził bezczynność i przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie błędnie wywodzi, że orzeczenie Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z ww. postanowieniem GINB z 18 sierpnia 2015 r., co stwarza stan braku zaufania do instytucji administracji państwowej. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje zatem wtedy, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kierując się ww. kryteriami Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie Podlaski WINB w Białymstoku dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z 19 listopada 2012 r., znak [...]. W świetle okoliczności niniejszej sprawy, Sąd I instancji wyprowadził uprawnione wnioski co do braku podstaw do stwierdzenia że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W powyżej opisanych okolicznościach niniejszej sprawy, zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za całkowicie chybione. W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu w sprawie ze skargi skarżącego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Podlaskiego WINB w Białymstoku w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie odmowy zwolnienia od poniesienia kosztów postępowania administracyjnego pozbawiony jest podstaw, zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Odnosząc się do kwestii przyznania skarżącym sumy pieniężnej należy wskazać, że skoro Sąd I instancji nie znalazł podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, to tym samym nie zachodziła podstawa do przyznania skarżącym sumy pieniężnej. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę. Ponadto ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł. A skoro tak to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać. Nie wystarczy tak jak w tej sprawie ogólnie powołać się na samą okoliczność wyrządzenia szkody. Taka argumentacja nie wykazuje bowiem w odniesieniu do jakiej wielkości Sąd miałby proporcjonalnie orzec o środku prawnym o charakterze kompensacyjnym. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wyjaśnić należy również, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.