II GW 12/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza K. z dnia 8 marca 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem K. a Wójtem Gminy C. w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy C. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Wnioskiem z dnia 8 marca 2017 r. Burmistrz Krosna Odrzańskiego, na podstawie art. 22 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) oraz art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość - zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Krosna Odrzańskiego a Wójtem Gminy Czernichów - w przedmiocie m. in. potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej dla G. P. - bezdomnej, przebywającej w Wojewódzkim Szpitalu Klinicznym im. Karola Marcinkowskiego w Zielonej Górze, poprzez wskazanie jako właściwego do rozpatrzenia sprawy Wójta Gminy Czernichów. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że w dniu 2 marca 2017 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: GOPS) w Czernichowie przekazał Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w Krośnie Odrzańskim wniosek pielęgniarki społecznej Wojewódzkiego Szpitala Klinicznego w Zielonej Górze w sprawie potwierdzenia uprawnień G. P. do świadczeń opieki zdrowotnej. Kierownik GOPS w Czernichowie przytoczył przepisy art. 21 § 1 kpa oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) powołując się jednocześnie na ostatnie miejsce zameldowania czasowego G. P. na terenie Krosna Odrzańskiego oraz brak pobytu na terenie gminy Czernichów od 2010 r. Na podstawie danych z rejestru mieszkańców Urzędu Miasta w Krośnie Odrzańskim w sprawie ustalono przy tym, że G. P. w okresie od [...] marca 1976 r. do [...] czerwca 1997 r. posiadała miejsce stałego zameldowania na terenie gminy Krosno Odrzańskie. Następnie, w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] czerwca 1999 r., posiadała na terenie gminy Krosno Odrzańskie zameldowanie czasowe. Natomiast w okresie od [...] maja 2007 r. do [...] września 2009 r. posiadała adres czasowy na terenie gminy Czernichów, a od [...] września 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. posiadała na terenie tej gminy zameldowanie stałe. Ostatnim zarejestrowanym adresem G. P. był natomiast adres pobytu czasowego na terenie gminy Krosno Odrzańskie w okresie od [...] lipca 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. Aktualnie jest ona osobą bezdomną przebywającą w Wojewódzkim Szpitalu Klinicznym w Zielonej Górze. Wobec powyższego, we wniosku o rozstrzygniecie sporu o właściwość wskazano, że G. P. nie posiada obecnie miejsca zamieszkania, bowiem nie można za takie uznać szpitala. Dlatego art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 25 Kodeks cywilny nie znajduje w omawianym przypadku zastosowania. Pani P. w okresie zameldowania czasowego w Krośnie Odrzańskim nie korzystała ze świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Krośnie Odrzańskim oraz nie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Krośnie Odrzańskim, a więc brak jest jakichkolwiek dowodów mogących przypisać właściwość miejscową gminie Krosno Odrzańskie. Według wnioskodawcy - Burmistrza Krosna Odrzańskiego - w sprawie zastosowanie powinien znaleźć zatem art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, według którego "w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały". Zdaniem wnioskodawcy gminą właściwą do rozpatrzenia sprawy jest gmina Czernichów, a zatem właściwym miejscowo organem w sprawie jest Wójt Gminy Czernichów. Wójt Gminy Czernichów, pismem z dnia 14 kwietnia 2017 r., wniósł odpowiedź na wniosek Burmistrza Krosna Odrzańskiego. W odpowiedzi na wniosek stwierdził, że nie jest właściwy do rozpatrzenia omawianej sprawy. W uzasadnieniu pisma z dnia 14 kwietnia 2017 r., Wójt Gminy Czernichów wskazał, że zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 kpa organem właściwym miejscowo, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jest organ miejsca zamieszkania strony. Ponadto art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest organ miejsca zamieszkania strony. Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W trakcie prowadzonych czynności ustalono, że: - G. P. w okresie od [...] lipca 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. zamieszkuje w Krośnie Odrzańskim ul. [...][...] (ostatnie miejsce zameldowania czasowego), co zostało potwierdzone pismem z Urzędu Gminy Czernichów z dnia 31 stycznia 2017 r., - od października 2016 r. przebywa w Wojewódzkim Szpitalu Klinicznym w Zielonej Górze, co zostało potwierdzone pismem z tego szpitala z dnia 5 stycznia 2017 r., - z powyższego pisma wynika, że G. P. nie ma miejsca zameldowania, pod adresem [...][...],[...] [...] (Gmina Czernichów), z którego wymeldowana została [...] kwietnia 2010 r. i nie utrzymywała żadnego kontaktu z osobami zamieszkującymi na terenie Gminy Czernichów, - na terenie Gminy Czernichów, G. P. nie ma żadnej rodziny, nie pobiera i nie pobierała żadnych świadczeń z tamtejszego Ośrodka, - wszystkie posiadane informacje wskazują, że centrum życiowe G. P. znajduje się w Krośnie Odrzańskim, a także nosiła się ona z zamiarem stałego pobytu w tej miejscowości. W oparciu o powyższe ustalenia organ uznał, że G. P. nie ma statusu osoby bezdomnej. G. P. zamieszkiwała na ul. [...][...], Krosno Odrzańskie i na terenie powyższej miejscowości ześrodkowana była jej aktywność życiowa. Przebywała na terenie Krosna Odrzańskiego nie w wyniku okoliczności niezależnych od niej, ale dlatego że taka była jej wola. A zatem obydwa czynniki decydujące o miejscu zamieszkania, tj. faktyczne przebywanie oraz zamiar pobytu, w tym przypadku wystąpiły. W konsekwencji, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku uznać należy Burmistrza Krosna Odrzańskiego. Odnosząc się do okoliczności podnoszonych przez Burmistrza Krosna Odrzańskiego, a dotyczących bezdomności G. P. oraz przesłanki miejsca zameldowania jako właściwości Gminy Czernichów, podniesiono, że w nawiązaniu do ustawy o pomocy społecznej - ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały ma znaczenie jedynie w przypadku osoby bezdomnej, natomiast ze zgromadzonych informacji wynika, że G. P. w trakcie rozstrzygania wniosków posiadała meldunek czasowy w Krośnie Odrzańskim i nie jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, gdyż zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminnym i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. G. P. była zameldowana na ul. [...][...] w Krośnie Odrzańskim i tam też zamieszkiwała. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa G. P. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden ze sporzących się organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego w powyższym zakresie. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793; dalej: ustawa o świadczeniach). Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 kpa, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 kpa, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie. Rozważając w pierwszym rzędzie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 kpa do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań kpa - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 kpa - ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W świetle powyższego, należy uznać, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, była gmina Czernichów. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Wójt Gminy Czernichów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.