I GSK 330/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1893/16 w sprawie ze skargi Województwa Łódzkiego na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1893/16 oddalił skargę Województwa Łódzkiego na decyzję Ministra Finansów z [...] maja 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Od przedmiotowego wyroku Województwo Łódzkie złożyło skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), to jest art. 168 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz.885 z późń. zm., dalej: u.f.p.) w związku z art. 10 a ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1065), poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi od decyzji Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2016 r. orzekającej obowiązek zwrotu przez Samorząd Województwa Łódzkiego kwoty 3 849,99 zł wraz z odsetkami nienależnie pobranej dotacji celowej z budżetu państwa przyznanej Samorządowi Województwa Łódzkiego na realizację operacji "Góra [...] - zbiornik małej retencji gm. p., pow. p.", gdy tymczasem cel dla którego przyznano pomoc został osiągnięty i zachowany, 2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 2 czerwca 2017 r., V SA/Wa 1893/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Finansów. Działając na podstawie art. 10a ust. 7 i 8 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz.U. z 2012 r. poz. 1065), Województwo Łódzkie zawarło [...] lipca 2010 r. Porozumienie z Wojewodą Łódzkim w sprawie przekazywania środków z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów ogólnych ponoszonych na realizację operacji "Góra B. - zbiornik małej retencji gm. P., pow. p.", w ramach Działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z porozumieniem planowane koszty całkowite operacji miały wynieść 6.200.000 zł, podczas gdy planowane koszty ogólne – 243.600 zł, a koszty wykonania dokumentacji projektowej – 158.600 zł. Ostatecznie, w związku z podpisanymi siedmioma aneksami do porozumienia, koszty całkowite zostały ustalone w wysokości 6.250.594,24 zł, planowane koszty ogólne 247.891,79 zł, koszty wykonania dokumentacji projektowej - 159.838,50 zł. Wykonując w dniu 2 lipca 2013 r. porozumienie Wojewoda Łódzki uruchomił - na rzecz Marszałka - środki w wysokości 3.628,50 zł na zapłatę za sporządzenie operatów szacunkowych. [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 20 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016, poz. 1387 ze zm.), Marszałek Województwa wydał decyzję o przyznaniu pomocy na realizację inwestycji w gminie P. Również [...] sierpnia 2013 r. Marszałek wydał na podstawie art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), decyzję w sprawie współfinansowania z publicznych środków wspólnotowych operacji pn. "Góra B. - zbiornik malej retencji gm. P., pow. p.". Decyzja ta została uzgodniona z Wojewodą Łódzkim. W postanowieniu uzgadniającym ustalono, że wydatki na operaty szacunkowe w kwocie do 2.950 zł i zakup gruntów w kwocie do 69.006 zł są wydatkami kwalifikowalnymi. Na podstawie decyzji Marszałka z [...] sierpnia 2013 r. o przyznaniu pomocy i wniosku o uruchomienie dotacji z 4 października 2013 r. przekazano środki w kwocie 65.720 złotych na wypłatę odszkodowania za wykupione grunty. Decyzja Marszałka nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. była następnie zmieniana kolejnymi decyzjami wydanymi przez Skarżącego: z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], z [...] września 2014 r. nr [...], z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], z [...] lipca 2015 r. nr [...]. Postanowienia w sprawie uzgadniania treści decyzji Marszałka Wojewoda wydał kolejno w dniach: [...] sierpnia 2013 r., [...] maja 2014 r., [...] września 2014 r., [...] kwietnia 2015 r. i [...] lipca 2015 r. W decyzji z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] koszty przeznaczone na zakup gruntu i wykonanie operatów szacunkowych Marszałek uznał za niekwalifikowalne. Na postanowienie Wojewody Łódzkiego z [...] maja 2014 r. dotyczące uzgodnienia decyzji Marszałka z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi jako realizujący operację wniósł zażalenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który postanowieniem z [...] lipca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego z [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu stwierdził, że koszty poniesione w związku z wypłatą odszkodowań z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zajętej trwale pod inwestycję należy zaliczyć do kosztów niekwalifikowalnych. Wojewoda uruchomił dotację w siedmiu transzach w okresie od 14 sierpnia 2013 r. do 25 czerwca 2015 r. W dniu [...] lipca 2015 r. WZMiUW złożył w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Łódzkiego wniosek o płatność, w którym koszty sporządzenia operatów szacunkowych i koszty odszkodowania za wykupione grunty, zostały uznane jako niekwalifikowalne. Zgodnie z wnioskiem koszty całkowite realizacji operacji wyniosły 3.819.727,40 zł, koszty kwalifikowalne 3.021.537,32 zł, a wnioskowana kwota pomocy 2.266.152,99 zł. Zwrot środków w wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW dokonany przez Samorząd Województwa na rachunek dochodów Urzędu Wojewódzkiego w trybie art. 10a ust. 5 u.u.s.p.b.UE wyniósł 2.266.152,99 zł. Kwota dotacji na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych wyniosła 3.090.207,32 zł. We wniosku o płatność koszty kwalifikowalne zostały określone w wysokości 3.021.537,32 zł. Różnica pomiędzy kwotą przekazaną na finansowanie kosztów kwalifikowalnych w ramach wyprzedzającego finansowania a kwotą wykazaną we wniosku o refundację wyniosła 68.670 złotych. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach omawianej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a., przy czym strona nie kwestionuje zasadniczego ustalenia stanu faktycznego, że różnica pomiędzy uzyskaną kwotą dotacji, a kwotą środków refundowanych, tj. kwota 69.348,48 złotych wynikła z faktu uznania części wydatków za niekwalifikowalne, które nie podlegają refundacji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Minister Finansów przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, jakie środki przeznaczone na realizację zadania zostały pobrane w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji określenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim dokonał oceny finansowania dotowanego działania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów ustalił, że zwrotowi podlega kwota 69.348,48 złotych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 168 ust. 4 i 5 u.f.p. w związku z przepisami ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz.U. z 2012 r. poz. 1065) poprzez błędną ich wykładnię. Zgodnie z art. 168 ust. 4 i 5 u.f.p., wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. W przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ wskazane przez kasatora jako naruszone przepisy prawa nie były podstawą prawną decyzji ostatecznej. Podstawą prawną decyzji ostatecznej był nie wskazany przez kasatora jako naruszony art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (Dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2). Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzut podniesiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej pozostaje w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. ustaleniem, że różnica pomiędzy uzyskaną kwotą dotacji, a kwotą środków refundowanych, tj. kwota 69.348,48 złotych wynikła z faktu uznania części wydatków za niekwalifikowalne, które nie podlegają refundacji. To ustalenie stanu faktycznego wyczerpuje definicję legalną dotacji pobranej w nadmiernej wysokości (Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania). W istocie jest to zarzut błędu w ustaleniach faktycznych podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., co nie jest formalnie dopuszczalne, przez co zarzut jest bezskuteczny. Skoro kasator nie podważył skutecznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ustalenia, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył prawa, ponieważ sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środek określony w ustawie działał w ramach przepisów ustrojowych. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.