II SA/Kr 151/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2017 r. przy udziale Magdaleny Sarneckiej Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowym Targu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Powiatu Nowotarskiego z dnia 27 sierpnia 2009 r. nr 344/XXXIX/2009 w przedmiocie wprowadzenia zakazu używania na obszarze Zbiornika Czorsztyn-Niedzica jednostek pływających z napędem spalinowym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu Nowotarskiego podjęła w dniu 27.08.2009 r. uchwałę nr 344/XXXIX/2009 w sprawie wprowadzenia zakazu używania na obszarze Zbiornika Czorsztyn-Niedzica jednostek pływających z napędem spalinowym. Skargę na tę uchwałę do WSA w Krakowie wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Zarzucając wydanie uchwały z naruszeniem art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej. Uzasadniając skargę podał, że przedmiotowa uchwała ustanawia generalny zakaz żeglowania po wskazanym akwenie wodnym - jednostek pływających wyposażonych w napęd spalinowy (§ 1 uchwały). Od tego zakazu wprowadzone zostały wyjątki. Zgodnie z § 2 uchwały, zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym nie dotyczy: jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiornika, statków spacerowych świadczących usługi w zakresie przewozu pasażerów, klubów i organizacji sportowych zabezpieczających zawody sportowe i treningi oraz jednostek pływających wyposażonych w silniki spalinowe o mocy do 7,46 kW w czasie manewrów wykonywanych w obrębie wyznaczonych miejsc cumowania. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rada Powiatu Nowotarskiego wskazała art. 12 pkt 11, art. 40 ust.1 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie ostatnio wskazanym przepisem, rada powiatu w drodze uchwały, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W ocenie Rzecznika, z powyższego wynika, że rada powiatu może w ramach swoich kompetencji wprowadzić zakaz lub ograniczenie dotyczące używania jednostek pływających na określonych zbiornikach lub wodach płynących, tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. Wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, powinno zatem zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne, czy też nie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 889/15). Jedynie w przypadku uprzedniego stwierdzenia, że tereny rekreacyjno-wypoczynkowe nie spełniają wymogów gwarantujących właściwy stan akustyczny, możliwe jest ustanowienie zakazu używania jednostek pływających na zbiornikach wodnych lub ciekach. Z powyższego wynika, że podjęcie uchwały wprowadzającej zakaz używania jednostek pływających na zbiornikach wodnych ma na celu ochronę terenów rekreacyjno-wypoczynkowych przed nadmiernym hałasem, który zakłóca spokojne korzystanie z tych terenów przez obywateli. Zauważył RPO, że wprowadzenie takiego zakazu ingeruje w prawo obywateli do powszechnego korzystania ze śródlądowych wód publicznych (art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). Dlatego też ustawodawca określił przesłanki, jakie muszą być spełnione, aby możliwe było wprowadzenie zakazu służącego ochronie prawa obywateli do środowiska wolnego od nadmiernych emisji hałasu, który to zakaz ogranicza jednocześnie inne prawo obywatelskie. Przesłankami tymi są: nieodpowiednie warunki akustyczne na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych oraz niezbędność wprowadzenia zakazu w celu zapewnienia, że warunki te staną się odpowiednie. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Powiatu Nowotarskiego nie ustaliła, czy przesłanki te wystąpiły. Dlatego też nie kwestionując generalnych rozwiązań i możliwości wprowadzania zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na zbiornikach wodnych, Rzecznik uznał, że w tej konkretnej sprawie doszło do niezgodnego z prawem ustanowienia takiego zakazu, przez co w niedozwolony sposób ograniczono prawo obywateli do korzystania z wód śródlądowych. Skarżący podkreślił, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "odpowiednie warunki akustyczne", którym posłużył się w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W orzecznictwie podnosi się jednak, że przy ustalaniu znaczenia tego zwrotu pomocne mogą okazać się przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., póz. 112),. W rozporządzeniu tym określono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 354/08). Za stanowiskiem takim przemawia także systematyka ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym okoliczność, że przepis art. 116 ust. 1 zamieszczony jest w Tytule II, Dziale V "Ochrona przed hałasem". Ochrona ta polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie oraz zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany (art. 112 ustawy). Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę, że z pisma Starosty Nowotarskiego z dnia 20 sierpnia 2009 r. skierowanego do Przewodniczącego Rady Powiatu Nowotarskiego, dotyczącego uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały wynika, że zaistniała potrzeba wprowadzenia zakazu używania na obszarze Zbiornika Czorsztyn-Niedzica jednostek pływających z napędem spalinowym. Brak jest jednak w tym piśmie jakichkolwiek informacji na temat dokonanych ustaleń, które były .% podstawą wniosku, że ustanowienie takiego zakazu jest konieczne. Starosta Nowotarski wskazał jedynie w przedmiotowym piśmie, że projekt uchwały został przygotowany w oparciu o dokonane przez radnych i członków zarządu rozpoznanie rzeczywistych potrzeb dla obsługi ruchu turystycznego, jak również po przeprowadzeniu konsultacji społecznych z mieszkańcami. W związku z powyższym, Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do władz samorządowych Powiatu Nowotarskiego z prośbą o wyjaśnienie, czy przed podjęciem zaskarżonej uchwały ustalono poziom hałasu na terenach rekreacyjne-wypoczynkowych położonych wokół Zbiornika Czorsztyn-Niedzica oraz w jakim stopniu na poziom tego hałasu wpływała liczba statków po nim pływających. W udzielonej odpowiedzi Starosta Nowotarski stwierdził, że z treści art. 116 ust. l Prawa ochrony środowiska nie wynika, aby podjęcie na podstawie tego przepisu uchwały wprowadzającej zakaz używania jednostek pływających na określonym zbiorniku, wymagało uprzedniego przeprowadzenia badań w zakresie poziomu hałasu w środowisku. Wg Rzecznika, podjęcie zaskarżonej uchwały nie było poprzedzone dokonaniem jakichkolwiek ustaleń w zakresie stanu akustycznego środowiska na terenach rekreacyjnowypoczynkowych położonych wokół Zbiornika Czorsztyn - Niedzica. Stwierdził skarżący, że skoro przed wprowadzeniem zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na Zbiorniku Czorsztyn-Niedzica nie dokonano żadnej analizy warunków akustycznych na terenach przyległych do zbiornika, to nie można uznać, że wprowadzenie tego zakazu było niezbędne w celu zagwarantowania, że warunki te będą odpowiednie. Nie kwestionując dopuszczalności i potrzeby wprowadzenia zakazu podkreślił, że brak jest dowodów na to, że zanim przedmiotowy zakaz został ustanowiony, warunki akustyczne na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych nie spełniały kryterium "adekwatności". Oznacza to, że podjęcie przez Radę Powiatu Nowotarskiego uchwały wprowadzającej zakaz używania jednostek pływających na wspomnianym zbiorniku było działaniem pozbawionym ustawowych przesłanek, a tym samym arbitralnym. Warunkiem ustanowienia zakazu, o którym mowa w art 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, jest bowiem zaistnienie obiektywnych okoliczności, wskazujących na to, że warunki akustyczne na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych nie spełniają stosownych wymagań oraz ustalenie, że bez zakazu warunki te nie ulegną poprawie w stopniu pozwalającym uznać je za odpowiednie. Takie ustalenia nie zostały jednak podjęte przez Radę Powiatu Nowotarskiego. Wobec braku stosownych badań warunków akustycznych na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych, przyjąć należy, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu Nowotarskiego została podjęta bez wyjaśnienia kluczowej kwestii, a mianowicie, czy zachodzi konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na tych terenach, poprzez wprowadzenie zakazu używania jednostek pływających. Oznacza to, że doszło do istotnego naruszenia art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zalicza się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał oraz wydanie aktu bez przeprowadzenia wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Nowym Targu domagała się oddalenia skargi. Podała, że turystyczne wykorzystanie zbiornika wodnego Czorsztyn-Niedzica rozpoczęło się od 1998 r. Od samego początku, na obszarze zbiornika został wprowadzony zakaz używania jednostek pływających z napędem spalinowym. Podstawą prawną uchwały jest art. 116 Prawa ochrony środowiska uprawniający do wprowadzania ograniczeń i zakazów używania jednostek pływających na określonych zbiornikach wodnych, o ile jest to niezbędne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Rada Powiatu Nowotarskiego wprowadziła ograniczenie dla części jednostek pływających. Odstępstwa od ogólnego zakazu wynikają z chęci zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom korzystającym z akwenu, jak również uatrakcyjnieniem oferty turystycznej (zapewnienie ciszy, spokoju, bezpieczeństwa). Podkreślała odpowiedź na skargę, iż z przepisów prawa nie wynika obowiązek przeprowadzenia przed podjęciem uchwały badań akustycznych, czy też przeprowadzenia analizy przesłanek wprowadzenia zakazu. Zaskarżona uchwała była przedmiotem oceny Wojewody Małopolskiego w ramach nadzoru prawnego oraz WSA w Krakowie w orzeczeniach o sygn. akt: II SA/Kr 921/14 i II SA/KR 293/13. W piśmie z dnia 26.05.2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgodził się z argumentami Rady Powiatu w Nowym Targu zawartymi w odpowiedz na skargę. Zwrócił uwagę, że art. 116 Prawa ochrony środowiska nie jest przepisem blankietowym, lecz wprowadza kryteria którymi powinien kierować się organ ustanawiając zakaz używania jednostek pływających na zbiornikach wodnych. Zaakcentował konieczność ustalenia, przed podjęciem uchwały, że warunki akustyczne na tych terenach są nieodpowiednie oraz że zakaz doprowadzi do uznania ich za odpowiednie. Ustalenia te winny być obiektywne, wynikające z zestawienia poziomów hałasu w środowisku. Pismem z dnia 31.05.2017 r. udział do sprawy zgłosił Prokurator Rejonowy w Nowym Targu. Na rozprawie w dniu 5.06.2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Podkreślił, że zaskarżona uchwała jest prawem miejscowym. Przed jej podjęciem powinny zostać zbadane warunki akustyczne występujące na pobliskich terenach rekreacyjno-wypoczynkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga Rzecznika Praw Obywatelskich jest zasadna i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Nowotarskiego nr 344/XXXIX/2009 z dnia 27.08.2009 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania na obszarze Zbiornika Czorsztyn-Niedzica jednostek pływających z napędem spalinowym. Zgodnie z art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 r., póz. 519) rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Stosownie do ust. 4 powyższego przepisu, ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach, które przeznaczone zostały na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, stanowić będzie uzasadnienie dla wprowadzenia zakazu (ograniczenia) używania jednostek pływających. Tak więc realizacja przez radę powiatu kompetencji do podjęcia uchwały w ocenianym przedmiocie zależna jest od tego, czy istnieje potrzeba zapewnienia na określonych terenach odpowiednich warunków akustycznych. Aby zatem ocenić, czy wystąpiła powyższa przesłanka, zdaniem sądu orzekającego w tej sprawie, konieczne było dokonanie ustaleń wyjściowych, pozwalających określić, jakie warunki akustyczne istnieją na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych zbiornika wodnego. Wynik tych ustaleń, winien być następnie odniesiony do tego, czy istniejące warunki akustyczne są "odpowiednie". Jeżeli zaś, w następstwie dokonanych ocen i ustaleń, warunki akustyczne okazałyby się "nieodpowiednie", wówczas dopiero aktualizowałaby się kompetencja rady powiatu do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Kluczowym w tym przypadku zagadnieniem staje się odpowiedź na pytanie, jak rozumieć należy termin "odpowiednie warunki akustyczne". Odczytując normę prawną zawartą we wskazanym przepisie uwzględnić należy wykładnię systemową. Zauważyć bowiem należy, iż na podstawie delegacji ustawowej z art. 113 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. 2014 r., póz. 112). W ocenie sądu, skoro w tym akcie prawnym określono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (par. 1 ust. 1 lit. e oraz uszczegółowienie w tabelach stanowiących załączniki do rozporządzenia), to parametry tam wskazane winny stanowić punkt odniesienia dla oceny "odpowiedniości warunków akustycznych", o których mowa w art. 116 ust. 1 ustawy. Zarówno z zaskarżonej uchwały, jak też z pisma Starosty Nowotarskiego z dnia 20.08.2009 r. odnoszącego się do uzasadnienia projektu uchwały Rady Powiatu Nowotarskiego w sprawie zakazu używania jednostek pływających z napędem spalinowym na obszarze Zbiornika Czorsztyn-Niedzica, nie wynika, aby przed podjęciem spornej uchwały, dokonywane były jakiekolwiek ustalenia (np. pomiary hałasu), prowadzące do wniosku, że zasadne jest ustanowienie zakazu używania na tym obszarze jednostek z napędem spalinowym. Oparcie się wyłącznie na bliżej niesprecyzowanym "rozpoznaniu potrzeb obsługi ruchu turystycznego oraz konsultacjach z mieszkańcami", nie było prawidłowe i wystarczające, w kontekście prezentowanej wyżej wykładni przepisu art. 116 Prawa ochrony środowiska. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należało, że zaskarżona uchwała wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego żart. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska narusza zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 par. 1 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., póz. 718) sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.