VII SA/Wa 1648/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. dalej: "SKO"), działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach (tekst jednolity: Dz.U.2015.1659 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.M., od pisma Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie odmowy wydania abonamentu dla mieszkańców strefy płatnego parkowania w O. przy ul. G., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.")) - stwierdziło niedopuszczalność odwołania Uzasadniając orzeczenie, SKO zaprezentowało następujące stanowisko. M.M. skierował odwołanie "od rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maj 2016 roku o odmowie wydania abonamentu na parkowanie na ul. [...] w O.". W odwołaniu tym zarzuca – jak sam określa - "zaskarżonej decyzji" naruszenie art. 32 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. Konstytucji RP przez nieuzasadnioną dyskryminację skarżącego, jako właściciela nieruchomości położonej w O. przy ul.[...] , do korzystania z prawa do zryczałtowanej opłaty parkingowej. Skarżący uznał też, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta O., mające charakter indywidualny i konkretny, powinno być wydane w formie decyzji administracyjnej. Skarżący w uzasadnieniu odwołania, podnosi, że uchwała nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] października 2011 roku w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania (Dz. U. Województwa [...] z 2011 roku, nr 221, poz. 6725 ze zmianami), przyznaje prawo nieodpłatnego parkowania szeregu podmiotom organizacyjnym, dyskryminuje natomiast osoby fizyczne, wykorzystujące wspomniane nieruchomości również do prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na pismo skarżącego, Prezydent Miasta O. wskazał, że możliwość wykupienia rocznej zryczałtowanej opłaty abonamentowej przysługuje wyłącznie mieszkańcom strefy płatnego parkowania. Natomiast niespełnienie przez skarżącego "kryterium zamieszkania" powoduje odmowę wydanie przedmiotowego abonamentu. Ponadto sprawa ta nie może być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej, ponieważ żaden przepis prawa nie przewiduje rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej w sprawach dotyczących miejsc postojowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę ustaliło, co następuje. Zgodnie z treścią art. 127 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia, za pomocą którego podmioty uprawnione mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Nie dają one jednak podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu oraz wtedy, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołania służy od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli rozstrzygnięcie w postaci aktu administracyjnego, w tym przypadku - decyzji, nie zapadło. SKO wyjaśniło, że podstawą ponoszenia opłat za parkowanie na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania jest art. 13 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Zgodnie z dyspozycją art. 13b. ust 1 ustawy o drogach publicznych opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustawodawca wskazał także w art. 13b ust. 2 cyt. ustawy parametry na podstawie których można określić te części dróg publicznych, które mogą stanowi strefę płatnego parkowania. Kompetencję, na podstawie delegacji ustawowej, do ustalania strefy płatnego parkowania posiada rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13b. ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Na podstawie art. 13b. ust. 4 ustawy o drogach publicznych rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Podstawą normatywną znajdującą zastosowanie w niniejszej sprawie, poza wyżej wskazanymi regulacjami prawnymi - jest akt prawa miejscowego w postaci uchwały nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] października 2011 roku w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania (Dz. U. Województwa [...] z 2011 roku, nr 221, poz. 6725 ze zmianami). Zgodnie z załącznikiem nr 2 do przedmiotowej uchwały - roczna zryczałtowana opłata parkingowa dla mieszkańców strefy dotyczy jednego pojazdu samochodowego, przy której zlokalizowane jest mieszkanie właściciela, współwłaściciela lub użytkownika pojazdu. Skarżący – w ocenie SKO - tak naprawdę zarzuca niezgodność z prawem przedmiotowej uchwały Rady Miasta O., w zakresie dyskryminacji jego, jako właściciela nieruchomości położonej przy ul.[...], a niebędącym jej mieszkańcem, a to (ważność aktów prawa miejscowego) nie należy do kognicji SKO lecz do sądu administracyjnego, a odmowa wydania przez Prezydenta Miasta O. opłaty abonamentowej w strefie płatnego parkowania skarżącemu nie jest rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, dlatego też zgodnie z art. 134 k.p.a. SKO stwierdziło, że odwołanie skarżącego jest niedopuszczalne. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na [...] czerwca 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając postanowieniu rażące naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 1 pkt 1 w zw. z art. 134 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wydana na podstawie aktu prawa miejscowego odmowa przyznania skarżącemu prawa do wykupu rocznego zryczałtowanego abonamentu w strefie płatnego parkowania "nie jest rozstrzygnięciem indywidualno-konkretnym z zakresu administracji publicznej" i nie jest od niego dopuszczalne odwołanie oraz art. 15 k.p.a. przez pozbawienie skarżącego prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia lub jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, M.M. wskazał, że nie budzi wątpliwości fakt, że wynikające z treści przepisu prawa miejscowego rozstrzygnięcie, zarówno pozytywne jak i negatywne, przesądza o istnieniu lub nieistnieniu prawa lub obowiązku indywidualnie oznaczonego adresata. Jest więc ze swej istoty aktem administracyjnym i to niezależnie od tego czy organ celowo lub z innych powodów nie nadał mu formy decyzji a tym samym podlega kontroli instancyjnej i sądowej. Skarżący podniósł też, że zasada dwuinstancyjności ma charakter nie tylko kodeksowy, ale i konstytucyjny (art.78), zaś mające w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych nie wyłączają stosowania tej zasady również do aktów prawa miejscowego, uchwalonych w wyniku wykonania delegacji ustawowej. Okoliczność ta czyni zasadnym zarzut naruszenia przez oba organy art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało dotychczasowe argumenty i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie SKO jest prawidłowe i nie narusza prawa; w szczególności zaś w sposób rażący. Dlatego też skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, którego - jako zasadniczego rozstrzygnięcia – domaga się skarżący, jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy orzeczenie organu było obarczone którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc, czy dane orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżone postanowienie nie jest obarczone żadną z wad wskazanych powyżej, a w szczególności nie narusza rażąco prawa, jak również nie zostało wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując postanowienie zaskarżone przez M.M., wyjaśnia, że jeżeli wynik sądowej kontroli orzeczenia administracyjnego nie uzasadnia uchylenia orzeczenia z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a -b p.p.s.a., to tym bardziej niemożliwym staje się stwierdzenie przez sąd orzekający, że organ rażąco naruszył prawo lub uchybił podstawie orzeczenia. W związku zaś z tym, że tut. Sąd – pomimo starannej analizy akt sprawy – nie doszukał się wystąpienia pozostałych przesłanek nieważności zaskarżonego postanowienia, wynikających z art. 156 § 1 pkt. 1 i pkt 3-2 k.p.a., zaś skarżący swego żądania w tym zakresie nie uzasadnił w żaden sposób, przeto jego żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia było bezzasadne. W wypadku braku przedmiotu zaskarżenia, jak również w wypadku ustawowego wyłączenia możliwości zaskarżenia orzeczenia w toku instancji (przesłanki przedmiotowe) odwołanie od orzeczenia administracyjnego jest niedopuszczalne. Jeżeli sprawa nie może być załatwiona przez wydanie decyzji i jeżeli w związku z tym organ administracji publicznej kieruje do osoby wnoszącej sprawę informację o takim stanie rzeczy, to od udzielonej informacji – niebędącej ani decyzją, ani postanowieniem – środek zaskarżenia do organu II instancji nie przysługuje. Jeżeli natomiast strona pomimo to odwołanie od udzielonej jej informacji wniesie, to wówczas organ II instancji jest zobowiązany do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92, por. też glosa do tego wyroku B. Adamiak OSP 1993/9/178). W sprawie niniejszej nie ulega żadnej wątpliwości, że pismo Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2016 r. nie jest orzeczeniem administracyjnym (decyzją lub postanowieniem), a jedynie odpowiedzią organu na wystąpienie skarżącego. Pismo to nie tylko nie nosi cech formalnych decyzji, określonych w art. 107 § 1 k.p.a., ale przede wszystkim nie jest formą załatwienia sprawy, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. Nie nosi ponadto cech wymaganych dla solennej formy postanowienia art. 124 § 1 i 2 k.p.a.) i nie zostało wydane w toku postępowania w zakresie jakichś kwestii, w postępowania tego wynikających (art. 123 § 1 i 2 k.p.a.). Skoro ww. pismo Prezydenta Miasta O. nie nosi cech orzeczenia administracyjnego i nie sposób w żaden sposób uznać, że jest sposobem załatwienia sprawy w rozumieniu wyżej przytoczonych przepisów, to słusznie SKO uznało, że od takiego stanowiska organu odwołanie nie przysługuje. Orzeczenie SKO uzasadnione było bowiem art. 127 § 1 k.p.a., z którego wynika, ze odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji i w konsekwencji prawidłowo zrozumianym i zastosowanym art. 134 k.p.a., nakazującym SKO stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Jak jednoznacznie stwierdza się w doktrynie, do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. (tak m.in. B. Adamiak w Komentarzy do Kodeksu postępowania administracyjnego, 1996, s 575). Słuszne, acz niekonieczne w sprawie niniejszej są też rozważania SKO w zakresie tego, czy organ I instancji w ogóle mógł orzec w formie decyzji w zakresie żądanym przez skarżącego. Są one niekonieczne dlatego, że istotą rozstrzyganej sprawy jest to, czy istniał przedmiot zaskarżenia, a nie czy teoretycznie mógłby on zaistnieć. Odnośnie zarzutu skarżącego naruszenia art. 15 k.p.a. wskazać należy, że jeżeli sprawa nie została zakończona orzeczeniem administracyjnym, to w ogóle nie może być mowy o obowiązywaniu zasady dwuinstancyjności, wyrażającej się przecież tym, że orzeczenie w jakiś sposób kończące postepowanie przed organem niższej instancji podlega kontroli organu instancji wyższej. Nie sposób więc naruszyć zasady niemającej zastosowania. Skoro więc pismo Prezydenta Miasta O. nie było orzeczeniem administracyjnym, to zarzut naruszenia przez SKO art. 15 k.p.a. jest zupełnie bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że organ odwoławczy, badający dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę zasadności odwołania (tak też por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91, ONSA 1992/3-4/80). Zgodnie z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Skoro więc w sprawie orzeczenie nie zostało wydane, przeto organ zasady tej naruszyć nie mógł. Zupełnie niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż ten przepis stanowi wyłącznie o tym, jakie kwestie normuje kodeks postepowania administracyjnego, a nie dotyczy konkretnych obowiązków organu administracyjnego, które ujęte zostały w dalszej części k.p.a. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.