I SA/Wa 221/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A.W. i S.W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku A.W. i S.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1953 r. nr [...] odmawiającego przyznania J. i M. małż. D. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie [...]), ozn. jako [...] nr rej. hip. [...] dz. [...]. Organ wezwał wnioskodawców do wystąpienia, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po A.D. z d. G. lub do sporządzenia w tym terminie aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. A.W. i S.W. złożyli wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], odmówił podjęcia postępowania. Odmowa podjęcia postępowania nastąpiła z powodu niedołączenia do akt sprawy dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po A.D. - spadkobierczyni byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli A.W. i S.W. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że do chwili obecnej do akt sprawy nie złożono dokumentu, którego brak stanowił przesłankę zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych orzeczeń. Powyższe oznacza, że nie ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania i organ administracji nie ma podstaw prawnych do podjęcia postępowania. Zatem, z uwagi na obowiązek organu zapewnienia udziału w sprawie wszystkim osobom, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania, nie ma podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż nadal brak jest w aktach sprawy dokumentu stwierdzającego nabycie praw do spadku po A.D. Organ wskazał, że przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym bądź sporządzenie przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej A.D. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uprawniające organ do zawieszenia postępowania na tej podstawie. Organ zaznaczył, że przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania orzeczenia przez organ administracji. Bez ustalenia spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie nie jest możliwe, co uzasadniało zastosowanie w niniejszej sprawie regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym dołączenie do akt sprawy dokumentu spadkowego po A.D., następczyni prawnej byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości będzie stanowiło przesłankę do podjęcia, z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do treści art. 97 § 2 k.p.a. postępowania w przedmiotowej sprawie. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r wnieśli A.W. i S.W. zaskarżając je w całości oraz zarzucając mu naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Podnieśli, że wyznaczenie kręgu spadkobierców po A.D. nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie jest ono warunkiem koniecznym do wydania rozstrzygnięcia przez organ. W ich ocenie, brak przeprowadzenia postępowania spadkowego nie jest przesłanką obligatoryjnie zobowiązującą organ do zawieszenia postępowania, a nawet nie jest konieczne do określenia podmiotów będących stronami postępowania. Ewentualny obowiązek organu do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mógłby zaistnieć, gdyby pojawiły się wątpliwości co do legitymacji skarżących, zaś ich status strony zależałby od tego czy są oni spadkobiercami po A.D. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżących to organ jest zobowiązany do podjęcia czynności mających na celu ustalenie kręgu spadkobierców po A.D. a nie biernie oczekiwać na działanie innych osób. W konsekwencji, w ich ocenie, Minister zawiesił postępowanie w sposób wadliwy, a dodatkowo zobowiązał do dokonania czynności, do których sam jest zobowiązany. Skoro więc zawieszenie postępowania było wadliwe, to organ powinien je podjąć na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. Ponadto wskazali (odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego), że odszkodowanie za nieruchomość objętą tzw. dekretem [...] jest świadczeniem podzielnym, co oznacza, że każdy ze spadkobierców może sam wystąpić o odszkodowanie i urząd powinien taką sprawę zakończyć przez wydanie decyzji. Tym samym (wnioskując a maiore ad minus), brak pozostałych spadkobierców nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia na rzecz poprzedników prawnych prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, którego następstwem jest postępowanie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość objętą dekretem [...]. W konsekwencji, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie podjęcia, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., postępowania zawieszonego postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. Tym ostatnim, Minister - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1953 r. odmawiającego przyznania J. i M. małż. D. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie [...]) do czasu ustalenia następców prawnych po A.D. – następczyni prawnej współwłaściciela nieruchomości [...]. Jednocześnie organ zobowiązał A.W. i S.W. do wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po ww. lub sporządzenia aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie, stosownie do art. 100 § 1 k.p.a. organ wzywa stronę do wystąpienia w określonym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Przy czym obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, ale także w chwili stwierdzenia przez organ nieistnienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, a więc np. błędne zawieszenie tego postępowania. Taka sytuacja, wbrew stanowisku skarżących, nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawach gruntów [...] stronami postępowania nadzorczego są przeddekretowi właściciele (i ich spadkobiercy) nieruchomości oraz każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Przedmiotem zawieszonego postępowania przed organem jest sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz utrzymanego nią w mocy powołanego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej. W sprawie tej występuje wiele stron. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości pozbawienia strony w toku postępowania statusu strony postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy powinno być zatem skierowane do wszystkich stron w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawcy S.W. i A.W. wywodzą swój interes prawny po J. i M. małż. D. M.D. zmarła w lipcu 1965 r. a spadek po niej nabyli: mąż – J.D. (syn J.), syn – J.D. (syn J.) oraz córka – J.L. J.D. (syn. J.) zmarł we wrześniu 1966 r. a spadek po nim nabyli: żona – A.D., ojciec – J.D. i siostra – J.L. J.D. (s. J.) zmarł we wrześniu 1970 r., a spadek po nim nabyła w całości córka J.L. J.L. zmarła we wrześniu 1974 r. a spadek po niej nabyła w całości córka – T.W. T.W. zmarła w styczniu 1988 r. i jej spadkobiercami są: mąż – S.W. i syn – A.W. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo odmówił podjęcia postępowania zawieszonego przywoływanym (niezaskarżonym) postanowieniem, skoro bowiem postępowanie zostało zawieszone do czasu ustalenia następców prawnych po A.D. (co wynika z sentencji i uzasadnienia postanowienia) - to podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić dopiero po ustaniu tej przyczyny. Nieadekwatna do niniejszej sprawy jest argumentacja skargi wskazująca na dopuszczalność wydania decyzji nadzorczej w stosunku tylko do wnioskodawców bez uwzględnienia następców prawnych po A.D. W rozpoznawanej bowiem sprawie złożone przez wnioskodawców żądanie wyznaczyło zakres przedmiotowy sprawy, skutkiem czego dokonane zawieszenie postępowania rozciąga się na całą dawną nieruchomość [...] z uwzględnieniem wszystkich następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości dekretowej. Tym samym argumentacja skargi związana z podzielnym charakterem roszczenia odszkodowawczego, będącego następstwem ewentualnego stwierdzenia w trybie nadzorczym orzeczeń dekretowych, nie ma w ogóle odniesienia do przedmiotowej sprawy. W konsekwencji, skoro w ostatecznym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2016 r. organ przesądził o tym, że wykazanie spadkobrania po A.D. w sprawie jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a., tak więc, dopóki zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy nie zostanie usunięta, organ nie może kontynuować postępowania. Dopiero przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia umożliwi dalsze postępowanie w sprawie. Skoro taki dokument nie został przedłożony organowi, to nie było podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania. Właściwe ustalenie stron postępowania administracyjnego warunkuje bowiem jego prawidłowe zakończenie. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest prawidłowe. Mając powyższe na względzie i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.