II FSK 3000/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Beata Cieloch, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt I SAB/Wr 3/17 w sprawie ze skargi M[...] sp. z o.o. we W. na przewlekłość Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego we W. w przedmiocie niezałatwienia w terminie sprawy w związku z wydaniem postanowienia o pozostawieniu wniosku dotyczącego kosztów egzekucyjnych bez rozpatrzenia 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego we W. na rzecz M[...] sp. z o.o. we W. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA/wyr. 1 - wyrok 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24 maja 2017 r., I SAB/Wr 3/17 w sprawie ze skargi M. [...] sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. stwierdził, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III). 2. W skardze kasacyjnej pełnomocnik organu zaskarżył wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie: przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: 1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania postanowienia o ustaleniu kosztów egzekucyjnych, w sytuacji, gdy z uwagi na uwarunkowania prawne organ był zobligowany do podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie wątpliwości związanych z przedłożonym pełnomocnictwem substytucyjnym celem ustalenia czy wniosek o wydanie postanowienia o ustaleniu kosztów egzekucyjnych został złożony przez właściwie umocowanego pełnomocnika; 2. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania postanowienia o ustaleniu kosztów egzekucyjnych miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ nie naruszył przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, a tym bardziej nie naruszył prawa w sposób oczywisty; 3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej: “p.u.s.a.") poprzez wadliwe wykonanie kontroli działalności organu pod względem jego zgodności z prawem i uznanie, że organ ten pozostawał w przewlekłości, podczas gdy skarga winna być oddalona na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. Wskazując na powyższe pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Pełnomocnik organu wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Pełnomocnik organu na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W pierwszej kolejności należy odnieść się do charakteru pełnomocnictwa. Instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym ma charakter możliwie dalece odformalizowany. W razie wątpliwości treść pełnomocnictwa musi być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i prawdopodobnych intencji mocodawcy, w szczególności jego obiektywnie pojmowanego interesu. Organ powinien także uwzględnić, czy w świetle pełnomocnictwa umocowana nim osoba działa w sposób korzystny dla mocodawcy. Jeżeli bowiem osoba, przedstawiająca wystawione dla niej pełnomocnictwo do działania, podejmuje na jego podstawie czynności mieszczące się w prawdopodobnych intencjach mocodawcy i na rzecz jego obiektywnie pojmowanego interesu – to wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa, organ administracji publicznej jest obowiązany przesądzić na rzecz przyjęcia, że ta osoba została umocowana w sprawie (por. wyrok NSA 24 października 2014 r., I OSK 1663/13). Organ administracji kwestionując zaś umocowanie danej osoby w sprawie do działania w imieniu innej jest zobowiązany szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnić swoje wątpliwości. W uzasadnieniu tym powinien obalić założenie, że osoba przedstawiająca pełnomocnictwo dla niej do działania w imieniu mocodawcy jest umocowana w sprawie. Ciężar wykazania, że tak nie jest – w świetle regulacji instytucji pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym – ciąży bowiem na organie administracji. Założenie to ma jak słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji oparcie nie tylko w konieczności praworządnego działania przez organ administracji (art. 6 i art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do władzy publicznej, które może być podważone przez niezrozumiałe negowanie umocowania pełnomocnika w sprawie( art. 8 k.p.a.) czy czuwania, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa regulującego wymogi pełnomocnictwa (art. 9 k.p.a.), ale także w obowiązku szybkiego działania przez organy (art. 12 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że postępowanie przed Naczelnikiem [...] Urzędu Skarbowego w W. ma związek z podjętymi przez pełnomocnika – dor. pod. J. M. w imieniu skarżącej działaniami zmierzającymi do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 25 kwietnia 2016 r., [...]; zwrotem kwot pobranych tytułem egzekwowanej należności, jak też naliczonych kosztów egzekucyjnych. Organ pierwszej instancji nie miał wątpliwości w kwestii uwierzytelnienia pełnomocnictwa procesowego przez ww. pełnomocnika pomimo, że sposób uwierzytelnienia był identyczny z tym, który w kolejnym etapie działań tego samego pełnomocnika został następnie przez ten organ zakwestionowany jako wadliwy. Z tą tylko różnicą, że posługiwał się takim uwierzytelnieniem pełnomocnik substytucyjny pełnomocnika procesowego dor. pod. K. M. W sprawie niniejszej nie ma więc wątpliwości co do istnienia umocowania zarówno dla dor. pod. J. M., jak i dla dor. pod. K. M. jako jej substytuta, jak i co do osoby uwierzytelniającej pełnomocnictwa. Dodatkowo należy podkreślić, iż okoliczność kto takiego uwierzytelnienia udzielił nie ma większego znaczenia, gdyż zarówno pełnomocnik, jak i pełnomocnik substytucyjny był władny do uwierzytelnienia dokumentów. Jednakowoż w niniejszej sprawie na co słusznie zwrócił w swoim uzasadnieniu sąd pierwszej instancji z przedłożonych do wniosku o wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów egzekucyjnych dokumentów bezsprzecznie wynika, kto uwierzytelnił przedłożone odpisy pełnomocnictw – był nim pełnomocnik procesowy dor. pod. J. M. Biorąc pod uwagę zakres zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargą kasacyjną należało stwierdzić, że rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie była odpowiedź na pytanie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a jeśli tak – czy przewlekłość ta miała charakter rażący. Na powyższe pytania należało udzielić odpowiedzi twierdzącej. W konsekwencji nie ma racji skarżący kasacyjnie wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przedmiotowej sprawie doszło do nieuzasadnionego negowania umocowania pełnomocnika w sprawie oraz iluzorycznej kontroli organu nadzoru, która doprowadziła do niezasadnego wydłużenia postępowania i wydania postanowienia w przedmiocie kosztów egzekucyjnych dopiero 26 kwietnia 2017 r. Ponadto należy podkreślić, iż niewydanie przez organ postanowienia rodziło dotkliwe skutki prawne dla strony w postaci uniemożliwienia kwestionowania przez nią wysokości tychże kosztów, również w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, który stwierdził niekonstytucyjność przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie opłat za dokonane czynności egzekucyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przywołane przez sąd pierwszej instancji rozumienie pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania", które znajduje oparcie w poglądach doktryny i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, toteż ponowne przytaczanie tychże kwestii Sąd uznał za zbędne. Wskazać jedynie należy, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.(por. wyrok WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2017 r., I SAB/Wa 1599/16) Ocena, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania prowadzące do przewlekłości postępowania miało charakter rażący, musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Okolicznościami, które mają wpływ na powyższą ocenę, jest po pierwsze czas trwania postępowania, po wtóre zaś takie przesłanki jak: stopień skomplikowania sprawy, rodzaj czynności, które musi dokonać organ administracji w celu zakończenia postępowania(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2017 r., II OSK 2415/16). Oceniając postępowanie prowadzone przez organ administracji w niniejszej sprawie przez pryzmat przywołanych wyżej okoliczności należało podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji zarówno co do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, jak i uznać, że naruszenie przepisów dotyczących szybkości i efektywności postępowania, jak i, że prowadzone postępowanie miało charakter kwalifikowany (rażący). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 stycznia 2011 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szczegółowych zasad ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego z urzędu (Dz. U. Nr 31, poz. 153). ----------------------- 5