II SA/Lu 980/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca ), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółki [...]w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...]Spółki [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2013r. K. S. wystąpiła do Starosty B. o wydanie decyzji w sprawie uregulowania należności z tytułu składki na konserwację urządzeń melioracji wodnych osobom nie będącym jej członkami. Do wniosku załączyła wykaz osób i szczegółowe wyliczenie kwoty składek. Decyzją z dnia 12 czerwca 2013r. Starosta na podstawie art. 171 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne ustalił A. P. świadczenie pieniężne za 2013r. z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych utrzymywanych przez spółkę na działkach znajdujących się w miejscowości W. o powierzchni [...] ha w kwocie [...]złotych. Po uchyleniu tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Starosta kolejną decyzją z dnia 31 grudnia 2013r. ustalił A. P. wspomniane świadczenie tym razem z powierzchni [...] ha w kwocie [...]zł. Jednocześnie wskazał, że wpłaty należy dokonać w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Organ zaznaczył, że stosownie do art. 171 ust.1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne osoby fizyczne, osoby prawne nie będące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, a odnoszące korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniające się do zanieczyszczenia wody, dla których spółka została utworzona, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. Wysokość i rodzaj świadczeń ustala w drodze decyzji starosta. Bezspornym jest, że wody opadowe i roztopowe z działek stanowiących własność strony odprowadzane są do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych objętych działalnością spółki. Ponieważ wspomniany przepis prawa wodnego odnosi się do pojęcia uzyskiwania korzyści z urządzeń spółki organ powołał się przepisy kodeksu cywilnego dotyczące bezpodstawnego wzbogacenia i stwierdził, że wzbogacenie po stronie właściciela gruntów polega na braku ponoszenia bezpośrednio kosztów konserwacji urządzeń wodnych, natomiast zubożeniem spółki są koszty wykonanych prac konserwacyjnych urządzeń melioracyjnych wywierających korzystny wpływ na działki oraz wysokość poniesionych kosztów konserwacji rowów utrzymywanych przez spółkę, którymi odprowadzane są wody opadowe i roztopowe poza obszar objęty działalnością spółki. Przy ustalaniu świadczenia pieniężnego na jej rzecz od osób niebędących jej członkami organ I instancji uwzględnił powierzchnię działek, na które korzystnie oddziałują urządzenia melioracji wodnych szczegółowych w danej miejscowości oraz kwotę poniesionych przez spółkę kosztów na 1ha zmeliorowanego gruntu w danej miejscowości. Przy ustalaniu powierzchni działek uwzględnił zapisy z ewidencji gruntów, a także z ewidencji wód, urządzeń wodnych oraz zmeliorowanych gruntów oraz stan faktyczny stwierdzony w trakcie oględzin terenu. Wyjaśnił, że kwotę poniesionych przez spółkę kosztów na 1ha zmeliorowanego gruntu w miejscowości W. ustalił na podstawie akt sprawy, według których do dnia 25 października 2013r. na utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w tej wsi poniosła wydatki w kwocie [...]zł. Biorąc pod uwagę całkowitą powierzchnię gruntów odwodnioną tymi urządzeniami we wsi W. wynoszącą [...] ha wyliczył, że kwota poniesionych nakładów z 1ha odwodnionej powierzchni wyniosła [...] zł ([...] ha). Powyższą wartość odniesiono z kolei do ogólnej powierzchni dodatniego oddziaływania urządzeń melioracji wodnych strony postępowania wynoszącej [...] ha. Jednak w uzasadnieniu, jako powierzchnię gruntów wskazano [...] ha Po rozpoznaniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Starosty B. utrzymało w mocy. Kolegium powołując się na art. 171 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) stwierdziło, że przepisy te jednoznacznie wskazują na możliwość obciążania kosztami działalności spółki nie tylko jej członków lecz również inne osoby. W tym wypadku przesłanka jest "odnoszenie korzyści z urządzeń spółki", przy czym chodzi tu o korzyść dającą się wyrazić majątkowo, którą uzyskuje osoba wskazana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Również Kolegium zwróciło uwagę, że wobec braku w prawie wodnym definicji pojęcia "korzyści", którym posługuje się przepis art. 171 ust. 1, a także inne przepisy ustawy (np. art. 64 ust. 1a, art. 68 ust. 1, art. 77), należy przy jego interpretacji odnieść się do instytucji prawa cywilnego, jaką jest bezpodstawne wzbogacenie. Ustalenie świadczenia jest równoznaczne z nałożeniem obowiązku na jedną stronę postępowania i nadaniem przywileju (uprawnienia) drugiej stronie, co musi wiązać się z działalnością spółki. Zdaniem Kolegium w celu ustalenia, jakiego rodzaju i jakiej wysokości świadczenia podmioty wymienione w przepisie art. 171 ustawy powinny ponieść na rzecz spółki wodnej, trzeba ustalić jakie nakłady i jakie koszty poniosła, wskazać proporcje pomiędzy tym, w jakim stopniu nakłady i koszty poniesione przez spółkę mają pokrywać jej członkowie, a w jakim podmioty wymienione w art. 171 ustawy oraz ustalić proporcje wynikające z powierzchni gruntu, chronionego przez prawidłowo działające urządzenia melioracyjne w stosunku do powierzchni gruntu zajmowanego przez podmiot odnoszący korzyści z tego tytułu. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Kolegium ustalenie świadczenia jest prawidłowe. Przedłożone w toku postępowania materiały obejmują mapy terenu identyfikując poszczególne otwarte rowy odwadniające przebiegające przez grunty strony położone we wsi W. o powierzchni [...] ha. Fakt wykonanych robót przy poszczególnych urządzeniach potwierdzają przedłożone wraz z mapami protokoły odbioru tych robót w 2013 roku. W ocenie Kolegium prawidłowo organ I instancji ustalił proporcje pomiędzy powierzchnią gruntu odwadnianego przez działające urządzenia melioracyjne w stosunku do całkowitej powierzchni gruntu należącego do podmiotu odnoszącego korzyści z istnienia urządzeń spółki w obrębie wsi W., przyjmując w tym zakresie jedynie powierzchnię faktycznie odwodnioną rowami i drenami. Wątpliwości nie budzi także szczegółowe wyliczenie biorące za podstawę kwotę nakładów z 1ha odwodnionej powierzchni w całej wsi i odniesienie jej do powierzchni gruntów stanowiących własność strony. Organ odwoławczy wskazał, że na gruncie art. 171 ustawy nie można mówić o korzyściach potencjalnych, ale o faktycznych korzyściach odnoszonych przez konkretnych właścicieli nieruchomości. Zatem Walne Zgromadzenie Przedstawicieli K. S. ustalając w dnia 19 lutego 2013r. opłatę za 1ha powierzchni korzystnego oddziaływania urządzeń melioracji nie było uprawnione do definiowania ustawowego pojęcia " korzystania z urządzeń spółki" ze skutkami dla osób niebędących członkami Spółki, a do których odnosi się art. 171 Prawa wodnego. Ustalona uchwałą nr [...] kwota na poziomie [...] zł na terenie wsi W. dotyczy członków spółki, nie można więc stosować jej wobec A. P., który nie jest jej członkiem. Skoro przepis nie określa jasnych kryteriów orzekania, organy administracji nie są zwolnione od kierowania się zasadą słuszności, której odzwierciedleniem jest art. 7 kpa. Kolegium zaznaczyło, że obowiązek ponoszenia świadczeń przez podmioty trzecie na rzecz spółki wodnej może się wiązać jedynie z potrzebą partycypacji w faktycznych działaniach realizowanych przez tę spółkę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. S. W. w S. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego obrazę art. 80 kpa poprzez oparcie jej na arbitralnie wyodrębnionej części zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz art. 107 §3 kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu powodów pominięcia i nie dania wiary części materiału dowodowego. Spółka wyjaśniła, że występując do Starosty B. o wydanie przedmiotowej decyzji przyjęła stawkę opłaty obowiązującą członków spółki wodnej. Ponieważ spółka wodna zgodnie z przepisem art. 164 ust. 1 Prawa wodnego nie działa w celu uzyskania zysku, zatem świadczenia członków na rzecz spółki mają na celu zrealizowanie celów statutowych, czyli utrzymania urządzeń melioracyjnych, a suma kwot uchwalonych składek jest zawsze równa sumie przewidywanych na dany rok wydatków. Pismem z dnia 21 lutego 2013 roku przekazała Staroście B. Uchwałę Spółki na rok 2013, jednak organy uznały, że wynikające z niej stawki opłat dla jej członków nie mogą obowiązywać innych podmiotów. Tymczasem skarżąca, powołując się na orzecznictwo dowodziła, że taki sposób ustalenia świadczenia na podstawie stawek ustalanych przez Spółkę wodną jest dopuszczalne. W ocenie skarżącej ustalając wysokość świadczenia organy dokonały obliczenia wysokości kosztów poniesionych w roku 2013 ignorując oczywisty fakt, że przed zakończeniem roku pełne obliczenie nie jest możliwe. Niezależnie od tego, bez żadnego uzasadnienia przyjęto do obliczeń tylko sumy wynikającej z protokołów odbioru robót według stanu na dzień 25 października 2013 roku, pomijając zupełnie pisma skarżącej z dnia 29 października 2013r. wykazującego koszty poniesione na prace melioracyjne m.in. na nieruchomościach A. P.. Dokonano więc całkowicie arbitralnego wyodrębnienia części kosztów skarżącej jako podstawy obliczeń - kwoty [...]zł, stanowiącej jedynie część bezpośrednich kosztów robót w miejscowości W., pomijając zarazem z nieznanych (i nie ujawnionych w uzasadnieniu obu decyzji) powodów pozostałą na dzień 25 października 2013 roku kwotę [...]zł. Pominięcie tych kwot skutkowało błędnym ustaleniem świadczenia A. P.. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodzić należy się z Kolegium, że możliwość nałożenia przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązku ponoszenia świadczeń na rzecz spółki wodnej przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej w oparciu o art. 171 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) istnieje wówczas, gdy odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2012 r., ( II SA/Lu 625/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) zgodnie z którym urządzeniami, z których właściciel nieruchomości odnosi korzyści niezależnie od swojej woli lub własnego działania są sprawne urządzenia melioracyjne (rowy), które spółka w myśl art. 77 Prawa wodnego utrzymuje, jeżeli objęte są jej działalnością. Nie ulega wątpliwości, że również skarżący odnosi korzyści z istniejących urządzeń melioracyjnych, co potwierdza sporządzony przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. Oddział w B. P. w dniu 25 października 2013r. wykaz działek, na które korzystny wpływ wywierają urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, wymieniający również działki skarżącego częściowo odwodnione rowami, w części zaś zdrenowane. Stan ten potwierdza protokół oględzin działek z dnia 30 października 2013r., a oceny tej nie podważa zgłoszone przez skarżącego zastrzeżenie, sprowadzające się do stwierdzenia, że " na chwilę obecną nie można określić korzyści odnoszonych z melioracji ". Nie ulega także wątpliwości, że we wsi W. spółka prowadzi konserwację urządzeń wodno – melioracyjnych, co wynika ze złożonych do akt zestawienia kosztów tych robót za okres od maja do października 2013r. Spółka miała zatem możliwość domagania się od skarżącego ponoszenia świadczeń na jej rzecz w oparciu o art. 171 ust.1 prawa wodnego. Rację ma natomiast Kolegium podnosząc, że wspomniany przepis nie wskazuje przesłanek jakimi powinien kierować się organ ustalając ich wielkość, czy rodzaj. Uzasadnione jest jednak przekonanie, że powinien uwzględnić zarówno charakter i usytuowanie urządzeń spółki, jak i osiąganie rzeczywistych korzyści z tych urządzeń. Nie ulega przy tym wątpliwości, że obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz spółki może wiązać się jedynie z faktycznymi działaniami realizowanymi przez spółkę, przy czym mogą dotyczyć zarówno działań mających na celu utrzymywanie już istniejących urządzeń wodnych jak i realizację konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych służących realizacji jej celów. Stąd też nie jest jasne na jakich podstawach oparte jest żądanie spółki poniesienia świadczeń związanych z robotami, które miały zostać wykonane w listopadzie i grudniu 2013r., a których wykonania w żadnym razie nie potwierdziła stosownymi zestawieniami kosztów. Wątpliwości budzi natomiast ustalenie wysokości świadczenia za prace już wykonane. Według treści decyzji organów rozpoznających sprawę przyjęte przez nie koszty konserwacji urządzeń melioracji wodnych ( [...] zł ) w istotny sposób odbiegają od ujawnionych w informacji spółki z dnia 29 października 2013r. poniesionych na dzień 25 października 2013r., które we wsi W. wyniosły [...] zł. Podkreślić trzeba, że organy nie wyjaśniły sposobu własnego wyliczenia kosztów, jedynie ze skargi można wnosić, że chodzi tu o koszty związane bezpośrednio z wykonanymi robotami wykazanymi w złożonych wykazach. Przyjmując jednak takie założenie były zobowiązane do uzasadnienia stanowiska, które nie uwzględnia całości kosztów poniesionych przez spółkę, na co zresztą zwrócono uwagę również w skardze. Uniemożliwia to, co oczywiste, poznanie motywów, jakimi kierowały się organy, odrzucając całkowicie przeciwny pogląd skarżącej, skłaniającej się do obciążenia podmiotów nie będących członkami spółki w takim samym wymiarze, jak jej członków według stawek ustalonych w uchwale Walnego Zgromadzenia Przedstawicieli Spółki z dnia 19 lutego 2013r. Rzeczywiście wspomniany przepis prawa wodnego takiego rozwiązania nie wyklucza, skoro prace konserwacyjne urządzeń melioracji są wykonywane w taki sam sposób, z takim samym nakładem środków i wszyscy właściciele gruntów, bez względu na członkostwo w spółce, odnoszą tego samego rodzaju korzyść z ich funkcjonowania. Bez wątpienia jednak ustalenie przedmiotowego świadczenia powinno uwzględniać jedynie koszty ściśle związane z wykonywaniem przez nią zadań statutowych. Nie można ustalonych stawek przenosić automatycznie na wysokość świadczenia, za czym przemawia konieczność ustalenia jego wysokości i rodzaju w drodze decyzji administracyjnej. Wydaje się to oczywiste, skoro podmiot nie będący członkiem spółki nie ma możliwości zakwestionowania podjętej uchwały i nie ma żadnego wpływu na sposób rozdysponowania uzyskanych środków finansowych. Tym bardziej, że spółka w ogóle nie wykazała struktury poniesionych kosztów w okresie od maja 2013r. do października 2013r., a więc w okresie w jakim, zgodnie z wykazami, były wykonywane prace konserwacyjne. Co więcej, również ze wspomnianego już pisma z dnia 29 października 2013r. nie wynika nawet, jaki okres obejmują wskazane w nim koszty i jakie pozycje obejmuje. Jest to istotne, jeśli bowiem porównać kwoty deklarowane przez spółkę jako poniesione koszty na konserwację i utrzymanie urządzeń, z kosztami wykazanymi w zestawieniach związanymi m.in. z ręcznym odkrzaczaniem rowów, odmulaniem ich dna, plantunkiem urobku po mechanicznym odmulaniu, mechanicznym odkaszaniu skarp rowów czy wygrabianiu skarp rowów po mechanicznym odmulaniu to oczywistym się staje, że pozostałe koszty stanowią istotną pozycję w budżecie spółki. Bezkrytyczne przyjęcie poglądu spółki oznaczałoby zatem, że podmiot nie będący członkiem spółki ponosiłby również wszystkie koszty nie związane bezpośrednio z wykonywaniem prac konserwacyjnych, na które nie miałby żadnego wpływu, takimi jak ustalone w § 10 uchwały z dnia 19 lutego 2013r. nagrody dla Zarządu i Komisji Rewizyjnej, w § 4 premie za prawidłowe wykonanie konserwacji w ustalonym terminie czy w § 3 premie dla członków spółki za prawidłowe wykonanie konserwacji w ustalonym terminie, do której zresztą sam nie byłby uprawniony. Stąd też ponownie rozpoznając sprawę należy ustalić, jakie są bezpośrednie koszty poniesione przez spółkę na 1ha zmeliorowanego gruntu w danej miejscowości, a następnie odnieść je do powierzchni działek skarżącego, na które korzystnie oddziałują urządzenia melioracji wodnych, których utrzymaniem, eksploatacją i konserwacją zajmuje się spółka. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty B.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy, natomiast o niepodleganiu wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o jej art. 152.