II OSK 2674/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 981/14 w sprawie ze skargi [...] Spółki Wodnej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji wodnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi [...] Spółki Wodnej w S. (dalej jako "spółka"), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z [...] sierpnia 2014 r. oraz decyzję Starosty Bialskiego z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji wodnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 10 kwietnia 2013 r. spółka wystąpiła do Starosty Bialskiego o wydanie decyzji w sprawie uregulowania należności z tytułu składki na konserwację urządzeń melioracji wodnych osobom niebędącym jej członkami. Do wniosku załączyła wykaz osób i szczegółowe wyliczenie kwoty składek. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Starosta Bialski ustalił C.C. świadczenie pieniężne za 2013 r. z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych utrzymywanych przez spółkę na działkach znajdujących się w miejscowości R. i R. Folwark o powierzchni 5,13 ha w kwocie 92,25 zł. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 171 ust. 1 i 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 – dalej jako "ustawa Prawo wodne"). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wody opadowe i roztopowe z działek stanowiących własność strony odprowadzane są do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych objętych działalnością spółki. Przy ustalaniu świadczenia pieniężnego na jej rzecz od osób niebędących jej członkami organ I instancji uwzględnił powierzchnię działek, na które korzystnie oddziałują urządzenia melioracji wodnych szczegółowych w danej miejscowości oraz kwotę poniesionych przez spółkę kosztów na 1 ha zmeliorowanego gruntu w danej miejscowości. Przy ustalaniu powierzchni działek uwzględnił ewidencję gruntów, a także ewidencję wód, urządzeń wodnych oraz zmeliorowanych gruntów oraz stan faktyczny stwierdzony w trakcie oględzin terenu. Organ wyjaśnił, że kwotę poniesionych przez spółkę kosztów na 1 ha zmeliorowanego gruntu w miejscowości R. i R. Folwark ustalił na podstawie akt sprawy, według których do 25 października 2013 r. na utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w tych wsiach poniosła wydatki w kwocie odpowiednio 16199,14 zł i 5255,60 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w celu ustalenia, jakiego rodzaju i jakiej wysokości świadczenia podmioty wymienione w przepisie art. 171 ustawy Prawo wodne powinny ponieść na rzecz spółki wodnej, trzeba ustalić nakłady i koszty, które poniosła spółka, wskazać proporcje pomiędzy tym, w jakim stopniu nakłady i koszty poniesione przez spółkę mają pokrywać jej członkowie, a w jakim podmioty wymienione w art. 171 ustawy Prawo wodne oraz ustalić proporcje wynikające z powierzchni gruntu, chronionego przez prawidłowo działające urządzenia melioracyjne w stosunku do powierzchni gruntu zajmowanego przez podmiot odnoszący korzyści z tego tytułu. Organ odwoławczy wskazał, że zebrane w toku postępowania dowody obejmują mapy terenu identyfikując poszczególne otwarte rowy odwadniające przebiegające przez grunty strony położone we wsiach R. i R. Folwark o powierzchni odpowiednio 4,25 i 0,88 ha. Fakt wykonanych robót przy poszczególnych urządzeniach potwierdzają przedłożone wraz z mapami protokoły odbioru tych robót w 2013 r. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił proporcje pomiędzy powierzchnią gruntu odwadnianego przez działające urządzenia melioracyjne w stosunku do całkowitej powierzchni gruntu należącego do podmiotu odnoszącego korzyści z istnienia urządzeń spółki w obrębie wsiach R. i R. Folwark, przyjmując w tym zakresie jedynie powierzchnię faktycznie odwodnioną rowami i drenami. Wątpliwości organu odwoławczego nie budzi także szczegółowe wyliczenie biorące za podstawę kwotę nakładów z 1 ha odwodnionej powierzchni w całych wsi i odniesienie jej do powierzchni gruntów stanowiących własność strony. Organ odwoławczy wskazał, że Walne Zgromadzenie Przedstawicieli [...] Spółki Wodnej w S. ustalając w dniu 19 lutego 2013 r. opłatę za 1 ha powierzchni korzystnego oddziaływania urządzeń melioracji, nie było uprawnione do definiowania ustawowego pojęcia "korzystania z urządzeń spółki" ze skutkami dla osób niebędących członkami spółki. Ustalona uchwałą nr 2/2013 kwota na poziomie 32,00 (wieś R.) i 39,50 zł (wieś R. Folwark) dotyczy członków spółki, nie można więc stosować jej wobec C.C., który nie jest jej członkiem. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie wskazuje przesłanek, jakimi powinien kierować się organ wydające decyzję na tej podstawie. W ocenie Sądu I instancji, organ powinien uwzględnić zarówno charakter i usytuowanie urządzeń spółki, jak i osiąganie rzeczywistych korzyści z tych urządzeń. Obowiązek ponoszenia świadczeń na rzecz spółki może wiązać się jedynie z faktycznymi działaniami realizowanymi przez spółkę, przy czym mogą one dotyczyć zarówno działań mających na celu utrzymywanie już istniejących urządzeń wodnych jak i realizację konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych służących realizacji jej celów. W ocenie Sądu I instancji, nie jest jasne, na jakich podstawach oparte jest żądanie spółki poniesienia świadczeń związanych z robotami, które miały zostać wykonane w listopadzie i grudniu 2013 r., a których wykonania spółka nie potwierdziła stosownymi zestawieniami kosztów. Wątpliwości budzi ustalenie wysokości świadczenia za prace już wykonane. Według treści decyzji organów rozpoznających sprawę przyjęte przez nie koszty konserwacji urządzeń melioracji wodnych (16 199,14 i 5255,60 zł) w istotny sposób odbiegają od ujawnionych w informacji spółki z 29 października 2013 r. kosztów poniesionych na dzień 25 października 2013 r., które we wsiach R. i R. Folwark wyniosły odpowiednio 37 396,82 zł i 10 954,03 zł. W ocenie Sądu I instancji, organy nie wyjaśniły sposobu własnego wyliczenia kosztów, a jedynie ze skargi można wnosić, że chodzi tu o koszty związane bezpośrednio z wykonanymi robotami wykazanymi w złożonych wykazach. Organy były zobowiązane do uzasadnienia stanowiska w tym zakresie, które nie uwzględnia całości kosztów poniesionych przez spółkę. Zdaniem Sądu I instancji, uniemożliwia to poznanie motywów, jakimi kierowały się organy, które nie podzieliły stanowiska spółki zmierzającej do obciążenia podmiotów niebędących członkami spółki w takim samym wymiarze, jak jej członków według stawek ustalonych w uchwale Walnego Zgromadzenia Przedstawicieli Spółki z 19 lutego 2013 r. Rozwiązania takiego nie wyklucza art. 171 ustawy Prawo wodne. Jednak ustalenie świadczenia powinno uwzględniać jedynie koszty ściśle związane z wykonywaniem przez spółkę zadań statutowych. W ocenie Sądu I instancji, nie można ustalonych stawek przenosić automatycznie na wysokość świadczenia, za czym przemawia konieczność ustalenia jego wysokości i rodzaju w drodze decyzji administracyjnej. Podmiot nie będący członkiem spółki nie ma możliwości zakwestionowania podjętej uchwały i nie ma żadnego wpływu na sposób rozdysponowania uzyskanych środków finansowych. Ponadto spółka w ogóle nie wykazała struktury poniesionych kosztów w okresie od maja 2013 r. do października 2013 r., a więc w okresie w jakim, zgodnie z wykazami, były wykonywane prace konserwacyjne. Również z pisma z 29 października 2013 r. nie wynika, jaki okres obejmują wskazane w nim koszty i jakie pozycje obejmuje. W ocenie Sądu I instancji, jest to istotne, ponieważ porównanie kwot deklarowanych przez spółkę jako koszty poniesione na konserwację i utrzymanie urządzeń, z kosztami wykazanymi w zestawieniach związanymi m. in. z ręcznym odkrzaczaniem rowów, odmulaniem ich dna, plantunkiem urobku po mechanicznym odmulaniu, mechanicznym odkaszaniu skarp rowów czy wygrabianiu skarp rowów po mechanicznym odmulaniu, prowadzi do wniosku, że pozostałe koszty stanowią istotną pozycję w budżecie spółki. Zdaniem Sądu, przyjęcie stanowiska spółki oznaczałoby zatem, że podmiot niebędący członkiem spółki ponosiłby również wszystkie koszty niezwiązane bezpośrednio z wykonywaniem prac konserwacyjnych, na które nie miałby żadnego wpływu. Dotyczy to między innymi ustalonych w uchwale z 19 lutego 2013 r. nagród dla zarządu i komisji rewizyjnej, premii za prawidłowe wykonanie konserwacji w ustalonym terminie oraz premii dla członków spółki za prawidłowe wykonanie konserwacji w ustalonym terminie. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę należy ustalić, jakie są bezpośrednie koszty poniesione przez spółkę na 1 ha zmeliorowanego gruntu w danej miejscowości, a następnie odnieść je do powierzchni działek, na które korzystnie oddziałują urządzenia melioracji wodnych, których utrzymaniem, eksploatacją i konserwacją zajmuje się spółka. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 171 ustawy Prawo wodne, przez błędne przyjęcie, że organy nie wyjaśniły sposobu ustalenia C.C. kwoty świadczenia pieniężnego za 2013 r. na rzecz [...] Spółki Wodnej w S. z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji. Zdaniem organu, kwestie te zostały wyjaśnione w sposób dostateczny, a organ w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 171 ust. 2 ustawy Prawo wodne do ustalonego stanu faktycznego i dokonał jego prawidłowej wykładni. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzje uchylone wyrokiem zostały wydane z naruszeniem nieskonkretyzowanych przepisów postępowania w sytuacji gdy organ odwoławczy, stosownie do art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrał pełny materiał dowodowy i dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Po drugie, art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na oparciu wyroku na własnych dowolnych ustaleniach i przypuszczeniach, co skutkowało błędnym uznaniem, że organy nie wyjaśniły sposobu wyliczenia kosztów konserwacji urządzeń melioracji. W ocenie organu, w postępowaniu wyjaśniono przesłanki rozstrzygnięcia ustalając uprzednio jakie były bezpośrednie koszty poniesione przez Spółkę na 1 ha zmeliorowanego gruntu. Po trzecie, art. 141 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz pominięciu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów. Polegało to na stwierdzeniu, że organy nie przedstawiły sposobu wyliczenia kosztów w sytuacji, gdy organ odwoławczy dokonał takiej oceny na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po czwarte, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że zachodziły podstawy do oddalenia skargi. W ocenie organu, w sprawie brak było przesłanek z art. 171 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Wskazując na powyższe zarzuty organ podkreślił, że Sąd I instancji kwestionując zaskarżoną decyzję powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a., ale nie wskazał precyzyjnie, jakie przepisy prawa materialnego organ naruszył. Nie określił także, jakiego innego naruszenia przepisów postępowania organ naruszył i nie wykazał, w jakim zakresie zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy zaznaczyć, że Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy rozpatrzyć w pierwszej kolejności te ostatnie zarzuty, żeby można było następnie dokonać prawidłowej oceny przeprowadzonej wykładni lub zastosowania powołanych w danej sprawie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a., ponieważ przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w tej sprawie. Stanowi on bowiem, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku lub podpisania sentencji wyroku, który został wydany na posiedzeniu niejawnym, jeżeli nie wystąpił przypadek z § 2 tego przepisu, czyli Sąd I instancji oddalił skargę. Po drugie, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. jak i naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z powodu uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji zamiast zastosowania art. 151 p.p.s.a. Wynika to z tego, że w świetle dyspozycji art. 171 ust. 2 ustawy Prawo wodne, o wysokości i rodzaju świadczeń, o których stanowi przepis art. 171 ust. 1 tejże ustawy starosta rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, która musi spełniać wszystkie wymagania z art. 107 § 1-3 k.p.a. Z kolei przepis art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne jednoznacznie stanowi, że jeżeli osoby fizyczne lub osoby prawne nawet niebędące członkami spółki wodnej czy też jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, ponoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. Dlatego też wymaga to od właściwych organów rozstrzygających takie sprawy precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, który powinien być następnie przedstawiony w uzasadnieniu faktycznym decyzji zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Jest to szczególnie ważne w tej sprawie, ponieważ z osnowy i uzasadnienia decyzji właściwych w tej sprawie organów wynika, że przyjęte koszty konserwacji przedmiotowych urządzeń melioracji wodnych, które wynoszą 16199,14 i 5255,60 zł, istotnie odbiegają od ujawnionych w informacji spółki z 29 października 2013 r. kosztów poniesionych na dzień 25 października 2013 r., które we wsi R. i R. Folwark wyniosły odpowiednio 37396,82 i 10954,03 zł. Dlatego też należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że właściwe organy nie wyjaśniły swojego wyliczenia kosztów, a tylko ze skargi można domniemywać, że są to koszty poniesione bezpośrednio w związku z już realizowanymi robotami wykazanymi w złożonych wykazach. Natomiast to właściwe organy są kompetentne do uzasadnienia faktycznego swojego rozstrzygnięcia, które nie uwzględniało całości kosztów poniesionych przez spółkę. Ponadto nie pozwala to także na ustalenie motywów, którymi kierowały się organy, nie podzielając stanowiska spółki, które zmierza do obciążania także podmioty niebędące członkami spółki w takim samym wymiarze, jak jej członków według stawek przyjętych w uchwale Walnego Zgromadzenia Przedstawicieli Spółki z 19 lutego 2013 r. Nie wyklucza takiego rozstrzygnięcia przepis art. 171 ustawy Prawo wodne przy zastrzeżeniu, że ustalenie takiego świadczenia powinno jednak uwzględniać koszty ściśle związane z realizacją przez spółkę zadań statutowych. Ponadto ustalonych stawek tego świadczenia nie należy automatycznie przenosić na wysokość świadczenia, bez odpowiedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Należy także pamiętać, że podmiot, który nie jest członkiem spółki nie ma możliwości zakwestionowania podjętej uchwały i nie ma wpływu na to jak będą wykorzystane uzyskane środki finansowe. Wymaga to również ustalenia struktury poniesionych kosztów przez spółkę w okresie od maja 2013 r. do października 2013 r., czyli w okresie kiedy zgodnie z wykazami, były realizowane prace konserwacyjne. Także z pisma z 29 października 2013 r. nie wynika, jaki okres obejmują podane w nim koszty i jakie pozycje obejmuje. Jest to istotne, ponieważ analiza kwot deklarowanych przez spółkę jako koszty poniesione na konserwację i utrzymanie urządzeń, z kosztami, które są wykazane w zestawieniach związanych np. z ręcznym odkrzaczaniem rowów czy też odmulaniem ich dna, plantunkiem urobku po mechanicznym odmulaniu, mechanicznym odkaszaniu skarp rowów jak i wygrabianiu skarp rowów po mechanicznym odmulaniu, pozwala stwierdzić, że powyższe koszty są także ważne w budżecie spółki. Należy jednak stwierdzić, że przyjęcie w całości stanowiska spółki powodowałoby, że podmiot, który nie jest członkiem spółki ponosiłby także inne wszystkie koszty, które nie są jednak bezpośrednio związane z realizacją prac konserwacyjnych i na które nie miałby żadnego wpływu. Odnosiłoby to się w szczególności do przyjętych w uchwale z 19 lutego 2013 r. nagród dla zarządu i komisji rewizyjnej oraz premii dla członków spółki za prawidłową konserwację w ustalonym terminie. Dlatego też należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ I instancji powinien ustalić, jakie są bezpośrednie koszty poniesione przez spółkę na 1 ha zmeliorowanego gruntu w tej miejscowości, jak i następnie odnieść te koszty do powierzchni działek, na które korzystnie oddziałują przedmiotowe urządzenia melioracji wodnych, za których utrzymanie, eksploatację i konserwację odpowiada spółka wodna. Oznacza to, że chybiony jest również w stanie faktycznym tej sprawy, poddanym prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji, zarzut naruszenia przez ten Sąd przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia prawne i faktyczne w tej sprawie chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 171 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne. Ponadto należy podkreślić, że nie może jednocześnie wystąpić naruszenie przepisów prawa materialnego z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. Natomiast Sąd I instancji słusznie orzekł, że właściwe organy nieprawidłowo zastosowały w tej sprawie przepis art. 171 ust. 1 ustawy Prawo wodne w zakresie dotyczącym prawidłowego ustalenia C.C. kwoty świadczenia pieniężnego za 2013 r. na rzecz [...] Spółki Wodnej w S. z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji wodnych. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.