II OSK 2378/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz S. sp. k. z/s w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 312/17 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz S. sp. k. z/s w P. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 312/17, sprostowanym postanowieniem z 6 czerwca 2017 r., oddalił skargę P. Sp. z o.o. w P. oraz Spółki pod firmą "P." Spółka komandytowa w P. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 27 września 2016 r. nr XXXII/474/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym: P. Sp. z o.o. w P. oraz Spółka pod firmą "P." Spółka komandytowa w P., reprezentowane przez pełnomocnika pismem z [...] grudnia 2016 r. wezwały Radę Gminy Tarnowo Podgórne do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr XXXII/474/2016 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 27 września 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Baranowie w rejonie ul. Szamotulskiej. Zdaniem Spółek uchwała narusza między innymi art. 3 i art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), poprzez działanie naruszające ład przestrzenny i zrównoważony rozwój oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Plan objął bowiem działki gruntu, dla których zostały wydane prawomocne decyzje zatwierdzające projekty budowlane i zezwalające na budowę C., na podstawie których realizowane jest przedsięwzięcie inwestycyjne odmienne od przewidzianego w uchwalonym planie i niemożliwe do zrealizowania w zgodzie z tym planem. Uchwałą z dnia 24 stycznia 2017 r., nr XXXVIII/611/2017 Rada Gminy Tarnowo Podgórne nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargą z [...] marca 2017 r. (data wpływu [...] marca 2017 r.), Spółki zaskarżyły uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr XXXII/474/2016 z dnia 27 września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W skardze podniosły między innymi zarzuty naruszenia art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 u.p.z.p. i art. 1 u.p.z.p. argumentując analogicznie jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnowo Podgórne wniosła o jej oddalenie. Orzekając o oddaleniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za bezzasadną. Podkreślił, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej; "u.p.z.p.") i należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jak podkreślił Sąd I instancji, z treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W tym zakresie organy gminy powinny kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. W tym zakresie Sąd przywołał tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12). Trybunał stwierdził w nim, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że nie narusza ona ustaleń studium. Przy jej podjęciu została również dochowana procedura planistyczna. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się liczne sprzeciwy mieszkańców dotyczące zamiaru ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ wziął w tym zakresie pod uwagę postulaty mieszkańców, którzy co do zasady byli przeciwni zabudowie wielorodzinnej na terenie objętym planem, którą to zabudowę preferują skarżące Spółki. Zarzut skarżących dotyczący ograniczenia prawa własności jest bezzasadny bowiem konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Zasada ta, w ocenie Sądu, została zachowana w niniejszym przypadku. W świetle zachowania zasady proporcjonalności, organ słusznie wskazał, że zmieniony plan nie ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, tj. użytkowania już zrealizowanych budynków, oraz nie powoduje utraty ważności wydanych już decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że inwestor (skarżące spółki) ma wybór i możliwość zabudowania terenu w sposób ustalony w uzyskanych wcześniej pozwoleniach albo na podstawie nowego, zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zachodzi zatem jakiekolwiek ograniczenie w dotychczasowych uprawnieniach skarżących, które w tym zakresie mogą kontynuować zagospodarowanie nieruchomości stanowiących ich własność w sposób określony już uzyskanymi decyzjami. Sąd podkreślił, że uwadze skarżących umknęła treść art. 35 u.p.z.p. Dlatego też jedynie od woli skarżących zależy, czy swoje nieruchomości objęte zaskarżonym planem zagospodarują zgodnie z normami zaskarżonego planu, czy też uczynią to zgodnie z uzyskanymi już pozwoleniami i zgodami. Sąd zgodził się z organem, że plan nie uniemożliwia i nie ogranicza korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ustalono innego tymczasowego sposobu zagospodarowania. Wobec tego teren może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy, o ile jest użytkowany zgodnie z przepisami odrębnymi, w szczególności ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawem budowlanym. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże się i nie skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego wydanych pozwoleń na budowę. Inwestor posiada ważne pozwolenie na budowę, zgodnie z którym może realizować budynki usług turystyki. Wobec powyższego Sąd uznał, że skoro uchwała nie narusza istotnie zasad sporządzania planu miejscowego, nie narusza też istotnie trybu ich sporządzania, konieczne jest oddalenie skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz Spółka pod firmą "P." Spółka komandytowa z siedzibą w P. reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., ewentualnie poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z ostrożności procesowej skarżące kasacyjnie Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przypisanych. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 35 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że tereny, których przeznaczenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwalony powyższą uchwałą) zmienia, mogą być zagospodarowane w sposób dotychczasowy oraz, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachowana została przez organ uchwalający zasada proporcjonalności, podczas gdy tereny te nie mogą być zagospodarowane w sposób dotychczasowy, a zasada proporcjonalności przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została zachowana. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji niewystarczające uwzględnienie zasady proporcjonalności. Podkreślił, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego wydanych pozwoleń na budowę, jednak wyraźnie uniemożliwia realizację skarżącym uprawnienia wynikającego z art. 35 u.p.z.p. tj. do wykorzystania terenów w sposób dotychczasowy. Na podstawie prawomocnych decyzji Starosty P. z [...] września 2009 r. oraz z [...] listopada 2003 r., które zatwierdzają projekty budowlane i zezwalają na budowę C. (różnych obiektów) w B. gm. T., ul. [...], nr ewid. gruntów [...],[...],[...],[...] i [...] skarżący prowadzą inwestycję budowlaną. Uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadziło do sytuacji, w której skarżący nie mają już możliwości dostosowania oraz zmiany wydanych wcześniej pozwoleń na budowę w sposób jaki przedstawia to plan miejscowy. Nie ma tym samym możliwości dokonania korekt i modyfikacji projektów budynków oraz projektu zagospodarowania terenu. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Starosta P., po rozpoznaniu wniosku o zmianę decyzji pozwolenia na budowę, odmówił zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na "C." (obiekty administracyjne nr 4N i 5N) w zakresie budynku nr 4, zlokalizowanego w B., gm. T., dz. nr ewid. [...], argumentując że skarżący powinien dostosować swoje zamierzenie inwestycyjne do ustaleń nowo uchwalonego planu miejscowego, tj. zabudować tereny zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Nadto o błędnej wykładni i zastosowaniu art. 35 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez Sąd I instancji świadczy fakt, że poprzez uchwalenie nowego planu miejscowego faktycznie nie będzie możliwe wykonanie drogi oznaczonej w planie symbolem 2.KDW, która według planu w liniach rozgraniczających ma mieć szerokość 10m, a faktycznie będzie możliwe wykonanie jej o szerokości 2m. W rezultacie niemożliwy stanie się dojazd do części nieruchomości usytuowanych na obszarach oznaczonych symbolami UZ, UO i 2.MN. Zaplanowana droga o symbolu 1.KDW przecina teren objęty pozwoleniem na budowę w ten sposób, że przebiega przez zaprojektowany budynek, dalej biegnie bezpośrednio przy kolejnych budynkach bez zachowania jakiejkolwiek ustawowej i racjonalnej odległości. Taki sposób wytyczenia drogi 1.KDW jest faktycznie niemożliwy do wykonania, a ponadto uniemożliwia on w praktyce dojazd do terenów 2.MN, 4.MN i 5.MN, co jest kolejnym argumentem ukazującym brak możliwości wykorzystania terenów w sposób dotychczasowy. Brak możliwości wytyczenia dróg 1.KDW i 2.KDW powoduje ograniczenie prawa własności i istotne trudności związane z podziałami terenu 2.MN na działki budowlane o powierzchni min. 800m2, w szczególności w obszarze usytuowanym wzdłuż planowanej drogi 2.KDW. Wymuszać to będzie na skarżących wydzielenie działek znacznie większych niż o pow. 800m2. Dodatkowo o istotnym ograniczeniu prawa własności i braku możliwości wykorzystania terenów w sposób dotychczasowy świadczy fakt powstania w planie skrawków nieruchomości na terenie oznaczonym symbolem 3.MN, których nie można zabudować. Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie Spółek poparł skargę kasacyjną w całości wraz z zarzutami i wnioskami w niej zawartymi. Wyjaśnił, że inwestycja pierwotnie zaplanowana na obszarze objętym planem jest zrealizowana w około 40 %. Plan blokuje zaś dalszą realizację inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu odpowiada prawu i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak oczekują tego skarżące kasacyjnie Spółki. W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy należące do skarżących kasacyjnie Spółek tereny, których przeznaczenie zostało zmienione zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr XXXII/474/2016 z dnia 27 września 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Baranowie w rejonie ul. Szamotulskiej z terenów przeznaczonych pod obiekty turystyki na tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, będą mogły być zagospodarowane w sposób dotychczasowy. Według autora skargi kasacyjnej taka możliwość została wykluczona. Spółki na podstawie wydanych przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawomocnych decyzji Starosty P. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę C. w B. gm. T. ul. [...] nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] realizują wspomnianą inwestycję. Przyjęte w uchwale regulacje planu w sposób nieuprawniony naruszają istotę prawa własności oraz zasadę proporcjonalności, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Na tle zarysowanej wyżej problematyki autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji rażące naruszenie art. 35 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Tak sformułowany zarzut nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z brzmieniem art. 35 u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Sąd I instancji kierując się literalną wykładnią przywołanego unormowania prawidłowo wywiódł, że w przypadku zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym Spółki mają możliwość użytkowania zrealizowanych budynków w sposób dotychczasowy. Mogą one także zagospodarować swoje nieruchomości zgodnie z wydanymi uprzednio prawomocnymi decyzjami o pozwoleniu na budowę. Tylko od ich woli zależy, czy zagospodarują swoje nieruchomości zgodnie z nowym planem miejscowym (pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), czy też zgodnie z uzyskanymi pozwoleniami i zgodami (pod obiekty turystyki). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uniemożliwia więc ani też nie ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób zwłaszcza, że nie ustalono w nim sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Potwierdzeniem stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie jest expressis verbis brzmienie § 26 pkt 5 zaskarżonej uchwały. Zatem, teren Spółek może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy, o ile jest użytkowany zgodnie z przepisami odrębnymi, w szczególności przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami prawa budowlanego. Nie świadczy więc o rażącym naruszeniu art. 35 u.p.z.p. fakt, że zaskarżona uchwała zmienia co prawda dotychczasowy kierunek zagospodarowania nieruchomości Spółek, nie uwzględniając w tym zakresie postanowień wynikających z wydanych dla tego terenu ostatecznych i prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, ustala przeznaczenie terenów oraz określa sposób ich zagospodarowania i zabudowy, przy czym jego regulacje co do zasady obowiązują na przyszłość, nie nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązku ich aktywnego wdrażania. Jednocześnie, co równie istotne żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza obowiązku dostosowania regulacji planu zagospodarowania przestrzennego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach o pozwoleniu na budowę. Takich unormowań brak również na gruncie ustawy – Prawo budowlane. Decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 u.p.z.p.). Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję. Jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest wprowadzona przez ustawodawcę na gruncie Prawa budowlanego (art. 37 ust. 1) cezura czasowa, po upływie której decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa. Ustawodawca próbuje w ten sposób wyważyć racje wynikające z zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz zasady zrównoważonego rozwoju, ochrony ładu przestrzennego urbanistyki i architektury. Wbrew przekonaniu skarżących kasacyjnie Spółek postanowienia planu nie wpłynęły w jakimkolwiek stopniu na realizację ich uprawnień wynikających z wydanych przed jego uchwaleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Spółki posiadają prawną możliwość zrealizowania inwestycji zgodnie z uzyskanymi uprzednio pozwoleniami na budowę. Jednocześnie nie świadczy o naruszeniu art. 35 u.p.z.p. podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia braku możliwości korygowania i modyfikowania projektów budowlanych czy projektu zagospodarowania terenu, czego znamienitym dowodem ma być załączona do skargi kasacyjnej decyzja Starosty P. z [...] czerwca 2017 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę. Błędne jest także stanowisko autora skargi kasacyjnej, że wprowadzone planem miejscowym zmiany ingerują nadmiernie w istotę prawa własności oraz naruszają zasadę proporcjonalności. Prawo własności, co wielokrotnie podkreślał Sąd I instancji w swoich rozważaniach, podlega ochronie na gruncie Konstytucji RP przewidzianej w art. 64 ust. 3, aczkolwiek nie jest prawem absolutnym. Może ono doznawać ograniczeń, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te, co jasno wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Taką ustawą, jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustawodawca, co wynika z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. zagwarantował gminie wyłączne prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Prawo to określane mianem władztwa planistycznego nie może jednak nosić cech dowolności i powinno być realizowane przez organy uchwałodawcze gminy z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa w tym zasad określonych w ustawie oraz norm konstytucyjnych, które wyznaczają dopuszczalne granice ingerencji w prawo własności. Aby nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, organ musi przede wszystkim respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Trafnie podkreślił więc Sąd I instancji, że kryteria, którymi należy kierować się przy ocenie ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności zdefiniowało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wskazując na konieczność wyważenia, czy: po pierwsze – wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; po drugie – czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; po trzecie – czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Zatem, ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważenia dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (np. wyroki NSA z 13 października 2016 r., II OSK 3355/14 – Lex nr 2169145 i 11 stycznia 2017 r., II OSK 932/15 – Lex nr 2248125). W rozpatrywanej sprawie wprowadzone zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego regulacje dotyczące przeznaczenia nieruchomości skarżących kasacyjnie Spółek nie mogą być oceniane jako nieproporcjonalne, a tym samym naruszające istotę prawa własności. W aktach sprawy, na co trafnie zwracał uwagę Sąd I instancji, znajdują się liczne protesty mieszkańców związane z lokalizacją na terenie działek skarżących Spółek preferowanej przezeń zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wprowadzając na terenie nieruchomości Spółek możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zamiast postulowanej w toku procedury planistycznej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, organ uchwałodawczy dał prymat interesowi publicznemu. W świetle powyższych rozważań zarzut błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 35 u.p.z.p. z zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP należało ocenić jako niezasadny. Zupełnie chybione jest ponadto stanowisko autora skargi kasacyjnej jakoby o naruszeniu w/w norm miała świadczyć okoliczność, że na skutek uchwalenia planu miejscowego wykluczona została możliwość wykonania dróg dojazdowych o parametrach określonych w planie czy też, że część nieruchomości Spółki zostanie pozbawiona dojazdu. Ponownie podkreślić należy, że skarżące kasacyjnie nie mają obowiązku skorelowania realizowanej inwestycji z postanowieniami zaskarżonej uchwały. Mogą realizować inwestycję w kształcie nadanym decyzjami o pozwoleniu na budowę. Zresztą zestawienie rysunku planu z przedłożonymi do akt rysunkami z nieniesionym terenem objętym pozwoleniem na budowę uzasadnia konkluzję, że teren inwestycji błędzie miał zapewniony dostęp do dróg. Na marginesie przypomnieć trzeba, iż to na gminie spoczywa obowiązek zapewnienia obsługi komunikacyjnej określonych terenów (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.