IV SA/Gl 13/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta T. na podstawie art. 17, art. 23, art. 24 i art. 47 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) przyznano I.P. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad jej córką w kwocie 620 zł miesięcznie, bezterminowo. Kolejną decyzją z dnia [...]r. organ zmienił decyzję własną w zakresie wysokości świadczenia, przyznając je począwszy od 1 maja do grudnia 2014r. w kwocie 800 zł miesięcznie, od 1 stycznia do 31 grudnia 2015r. w kwocie 1 200 zł miesięcznie i w okresie od 1 stycznia 2016r. bezterminowo w kwocie 1300 zł miesięcznie. W dniu 27 czerwca 2016r. strona wystąpiła do organu o wydanie jej zaświadczenia o pobieraniu świadczenia pielęgnacyjnego celem przedłożenia w ZUS w T. Skierowała nadto w dniu 19 września 2016r. zapytanie do MOPS w T. o wyjaśnienie jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku ustalenia jej prawa do emerytury. Podała, że ma zamiar zawiesić wypłatę emerytury i dalej pobierać świadczenie pielęgnacyjne, które jest dla niej korzystniejsze. W odpowiedzi na zapytanie strony organ wyjaśnił, że stosownie do art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Nabycie prawa do emerytury jest jednoznaczne z utratą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zawieszenie uprawnienia do pobierania emerytury nie oznacza utraty tego prawa. Na wezwanie organu strona przedstawiła decyzję ZUS o przyznaniu jej emerytury począwszy od dnia 18 sierpnia 2016r. Po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania Prezydent Miasta T., działając na podstawie art. 16, art. 25 i art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylił decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] przyznającą stronie świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1 300 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2016r. bezterminowo. W motywach decyzji powołano się na treść art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń. Wskazano, że stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zmiany mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, strona jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia organów o tym zdarzeniu. W dniu 27 września 2016r. strona dostarczyła do organu decyzję ZUS przyznającą jej prawo do emerytury. Zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało jej zatem. W odwołaniu od opisanej decyzji strona zwróciła się o jej uchylenie. Wyjaśniła, że decyzja ta jest dla niej i jej córki niekorzystna, gdyż pozbawia je prawa do świadczenia o wyższej wartości. Opisała stan zdrowia córki podnosząc, że przyznana jej emerytura jest niska, a nie może podjąć żadnej dodatkowej pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i w to miejsce orzekło o uchyleniu z dniem 1 sierpnia 2016r. decyzji z dnia [...] r. przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne bezterminowo. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, stanowiska zajętego w decyzji organu I instancji i w odwołaniu od niej, Kolegium przywołało w całości art. 17, art. 24 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdziło następnie, że odwołująca, w chwili wydawania decyzji z dnia [...]r., spełniała warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Od 1 sierpnia 2016 r. nabyła prawo do emerytury, co powoduje, że od tego dnia nie jest już ona uprawniona do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium uznało, że uchylenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinno nastąpić z tym dniem, a nie, jak to uczynił organ I instancji, z dniem wydania decyzji uchylającej , a więc z dniem 12 października 2016r. i powołało się na art. 139 K.p.a zezwalający organowi odwoławczemu na orzeczenie na niekorzyść strony w przypadku, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny lub prawa. W ocenie Kolegium wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku równoległego pobierania emerytury stanowiłaby rażące naruszenie interesu publicznego, którym jest zabezpieczenie i wydatkowanie środków publicznych na pomoc osobom, które w wieku aktywności zawodowej nie mogą podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi. Uzyskanie przez osobę uprawnioną do świadczenia emerytalnego dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego stanowiłoby w istocie uzyskanie nieuzasadnionej i nienależnej korzyści finansowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o zmianę obu wydanych w sprawie decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuciła organowi II instancji błędną interpretację i błędne zastosowanie art.139 K.p.a. przejawiające się w przyjęciu, że za dokonaniem na jej niekorzyść zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji przemawiają względy społeczne uzasadniające pozbawienia jej świadczenia pielęgnacyjnego od daty przyznania emerytury. Zarzuciła nadto naruszenie konstytucyjnej zasady dbałości i pomocy Państwa dla rodzin w szczególnie trudnej sytuacji poprzez faktyczne jej pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi podjęła polemikę z argumentami Samorządowego Kolegium Odwoławczego twierdząc, że otrzymywanie przez nią nieuzasadnionych korzyści finansowych nie narusza zasady współżycia społecznego. Pobieranie przez 2 miesiące obu świadczeń nie stanowi w istocie żadnego zagrożenia dla interesów finansowych Skarbu Państwa, a także nie narusza żadnej z powszechnie akceptowanej normy społecznej. Wręcz przeciwnie, zdaniem skarżącej, jest zgodne z moralnym i prawnym obowiązkiem opieki nad niepełnosprawną córką. Ponad powyższe oświadczyła, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych budziły i budzą ciągle szereg kontrowersji. Wymagały w związku z tym wielokrotnie interwencji Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności w stosunku do art. 17 ustawy. Zauważyła, nie bez znaczenia dla ogólnego społecznego rachunku kosztów i zysków jest to, że osoba rezygnująca z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zwalnia miejsce pracy, które może zająć bezrobotny, na którym nie ciążą tak trudne obowiązki rodzinne. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie powołując się na tożsamą argumentację, która zamieszczona została w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W dodatkowym piśmie z dnia 10 maja 2017 r. skarżąca stwierdziła, że została wprowadzona w błąd przez pracownika MOPS. Oświadczyli jej, że z chwilą nabycia prawa do emerytury musi z niej skorzystać. Tymczasem posiada prawo wyboru świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie, wobec sprecyzowanego w skardze żądania przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na etapie postępowania sądowoadministracyjnego wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 1066). Nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego i nie posiadają kompetencji do przyznawania określonych świadczeń, tak jak domagała się tego skarżąca. Wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 20126r. poz. 718 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że w ocenie legalności zaskarżonej decyzji sąd nie musi ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w skardze, przyczyn. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2015r., poz. 114 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Decyzja ta ma charakter reformatoryjny. Uchylono nią decyzję organu I instancji i w to miejsce orzeczono merytorycznie. Organ odwoławczy, odmiennie niż organ I instancji uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy może być wydana z mocą wsteczną. Oceniając możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której osoba uprawniona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych stwierdzić należy, że przepis art. 32 ust. 1 ustawy zezwala na to jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W takich przypadkach organ jest legitymowany do uchylenia decyzji lub wprowadzenia do niej zmian, mimo nabycia przez nią cech ostateczności. W ocenie Sądu przytoczony przepis nie stanowi jednak podstawy do orzekania o uprawnieniach strony, na jej niekorzyść, z mocą wsteczną, a kwestia ta była wielokrotnie wyjaśniana w orzeczeniach sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 1099/12 publ. CBOSA) podkreślił, że "ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie do takiego działania musiałby przepis prawa wyraźnie przewidywać". W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09, publ. CBOSA, uznaje się za niekwestionowany pogląd, co do tego, że decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję ostateczną, o której mowa w art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter konstytutywny i działa ex nunc, a więc z mocą od wydania decyzji uchylającej bądź zmieniającej decyzję ostateczną. Decyzja ta jest wydawana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej, który został przewidziany w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Uchylenie lub zmiana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzą zatem do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji, gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa, a art. 32 ust. 1 w/w ustawy takiej sytuacji nie reguluje. Jeżeli zatem ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera, gdyż nie jest nim cytowany powyżej art. 32 ust. 1 ustawy działający w powiązaniu z art. 163 K.p.a., umożliwiający zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc), brak jest podstaw prawnych do działania organu odwoławczego, stanowiącego przedmiot kontroli Sądu. Charakter decyzji organu I instancji, uchylającej dotychczasowo przyznane skarżącej uprawnienie jest konstytutywny, wpływający na jej sytuację od dnia wydania tej decyzji. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy nie jest podstawą prawną pozwalającą na usunięcie konsekwencji prawnych już wywołanych przez weryfikowane rozstrzygnięcie. Weryfikacja uprawnienia do świadczenia rodzinnego w tym trybie może odnosić skutek jedynie na przyszłość. Postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia rodzinne może zatem dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie prawa strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne (tworzącej określony stan prawny). Nie chodzi tu o usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych przez rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. Przewidziana w powołanym przepisie decyzja weryfikująca jest bowiem aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania. W sytuacji zatem gdy przyznane uprawnienie zostało już zrealizowane, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 ustawy decyzji przyznającej to świadczenie. Natomiast cel, do jakiego zmierzały działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego mógłby zostać hipotetycznie osiągnięty przy zastosowaniu materialnoprawnej instytucji zwrotu nienależnie pobranego świadczenia podlegającego zwrotowi, o której mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w której wydaje się odrębną decyzję. Skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA Gliwicach (z dnia 9 lipca 2013r. sygn. IV SA/GI 999/12) co do tego, że strony często nie zdają sobie sprawy ze skutków prawnych decyzji w przedmiocie uchylenia uprawnień do zrealizowanego już uprawnienia nie wnosząc od nich odwołania, co może wydawać się im niezasadne wobec pobrania świadczeń. Dopiero w postępowaniu o zwrot świadczeń dowiadują się o następstwach ostatecznej decyzji o uchyleniu uprawnień, jednakże nie mają już możliwości podjęcia polemiki ze stanowiskiem organu. Argumentacja ta służyć może jako dodatkowe, racjonalne uzasadnienie stanowiska judykatury, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych do uchylenia ze skutkiem ex tunc decyzji skonsumowanych. Sąd stwierdza, mając powyższe na względzie, że nie było podstaw prawnych do uchylenia decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne i orzeczenie w to miejsce o zmianie decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne począwszy od sierpnia 2016 r. Po zrealizowaniu przez skarżącą uprawnienia do przyznanego za ten okres świadczenia pielęgnacyjnego nie jest to już możliwe. Natomiast postawione w skardze zarzuty braku zgodności działania organów z zasadami współżycia społecznego i normami moralnymi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie obowiązujących norm prawnych. Normy te (art. 17 ust. 5 pkt 1.a ustawy) nie budzą wątpliwości. Osoba uprawniona do pobierania świadczenia emerytalnego, a taką jest skarżąca, nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie pozostawił tu osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury, możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS i z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyżej podstawionych przyczyń orzeczono o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Wskazania co do ponownego postępowania wynikają wprost z powyżej przedstawionej oceny prawnej. ec