II SA/Wr 106/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2017r. sprawy ze skargi D. we W. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 980zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a."), art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 603; dalej "u.PSP.") oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej "rozporządzenie techniczne"), Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] r. (Nr [...]), nakazał Domu Pomocy Społecznej we W. wykonanie określonych w pkt 1-6 obowiązków celem usunięcia nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Dom Pomocy Społecznej, zarzucając naruszenie przepisów, tj.: 1) prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 1 u.PSP w zw. z § 207 ust. 2 rozporządzenia technicznego poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i wydanie nakazów wykonania prac bez uprzedniego wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia, czy stan budynku stwarza zagrożenie dla życia ludzi w rozumieniu § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U z 2010 r. Nr 109, poz. 719; dalej "r.MSWiA"), tj. czy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi podczas, gdy jest to budynek oddany do użytkowania w 1992 r. a zatem stosowanie względem niego wymagań przeciwpożarowych określonych powołanym rozporządzeniem musi zostać poprzedzone zbadaniem, czy zagraża on życiu ludzi; 2) postępowania, tj. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ pierwszej instancji uznał, że warunki techniczne istniejące w budynku nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi, w tym również niewskazanie jakie czynniki zadecydowały o takim uznaniu, zwłaszcza że w okresie od 1992 r. (data oddania budynku do użytkowania) do 2015 r. organy Państwowej Straży Pożarnej - mimo wielokrotnie prowadzonych kontroli - nigdy nie zgłaszały zastrzeżeń co do warunków ewakuacji z tego obiektu; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków pełnomocnika strony o przeprowadzenie dowodu z protokołów ustaleń kontrolno-rozpoznawczych realizowanych przez jednostki Państwowej Straży Pożarnej w budynku w dniach 7 grudnia 1992 r., 8 listopada 1993 r., 12 września 2000 r., 10 stycznia 2003 r., 5 września 2006 r. oraz 22 lutego 2011 r., a także przesłuchania w charakterze świadka M.K., pomimo że - zdaniem odwołującego - były to dowody o istotnym znaczeniu dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności dla stwierdzenia, że stan budynku nie stwarza zagrożenia dla życia ludzi w rozumieniu § 16 ust. 1 r.MSWiA, w szczególności że istniejące w nim warunki techniczne zapewniają możliwość ewakuacji; 4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę zaufania strony do władzy publicznej, w szczególności na skutek wydania decyzji nakazującej wykonanie szeregu prac budowlanych wymagających poniesienia znacznych nakładów finansowych, podczas gdy w ciągu ostatnich 24 lat organy Państwowej Straży Pożarnej wielokrotnie kontrolowały budynek i nigdy nie zakwestionowały jego stanu technicznego w zakresie obejmującym nieprawidłowości wymienione w zaskarżonej decyzji, podczas, gdy - jeśli nieprawidłowości te rzeczywiście istniały - powinny być zdiagnozowane w toku prowadzonych uprzednio kontroli; 5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, skutkującego błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę zaskarżonej decyzji; 6) § 220 ust. 1 rozporządzenia technicznego poprzez nakazanie w punkcie 5 zaskarżonej decyzji - wydzielenie magazynu oleju opałowego od kotłowni olejowej za pomocą drzwi przeciwpożarowych, podczas gdy powołany przepis nie nakłada obowiązku wykonania takiego wydzielenia. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 2 rozporządzenia technicznego przepisy tego rozporządzenia stosuje się zasadniczo przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Wyjątek w tym względzie wprowadza przepis § 207 ust. 2, który stanowi, że przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Z przepisu tego jednoznacznie zatem wynika, że w sytuacji, gdy dany budynek zagraża życiu ludzi, to ustawodawca nakazuje stosowanie w określonym zakresie przepisów tego rozporządzenia również do użytkowanych budynków istniejących. Przy czym, kwestia uznania budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi uregulowana jest w przepisie § 16 rozporządzenia MSWiA, zgodnie z którym użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi (ust. 1). Podstawy do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi wymienione są z kolei enumeratywnie w przepisie § 16 ust. 2 pkt 1-6 rozporządzenia MSWiA. Zgodnie z przepisem § 16 ust. 2 pkt 5 podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem § 45, może być niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych, w sposób w nich określonych. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji na podstawie wyżej omawianego przepisu uznał kontrolowany budynek za zagrażający życiu ludzi. Odnosząc się do obowiązku określonego w pkt. 1 zaskarżonej decyzji, tj. obowiązku obudowania i zamknięcia drzwiami oraz wyposażenia w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu z klatek schodowych w segmencie A i B, w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r., organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z przepisem § 245 pkt 1 rozporządzenia technicznego w budynku niskim (N), zawierającym strefę pożarową ZL II, należy stosować klatki schodowe obudowane i zamykane drzwiami oraz wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Tymczasem podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że w kontrolowanym budynku (w segmencie A i B ) brak jest urządzeń służących do usuwania dymu. Ustalono również, że klatka środkowa jest otwarta oraz że na parterze budynku klatka schodowa nie jest zamknięta drzwiami. Wobec powyższego uznać należy, że wyżej omawiany obowiązek jest zasadny. Odnosząc się do obowiązku wskazanego w pkt. 2, tj. obowiązku dostosowania w segmencie istniejących drzwi w głównym wyjściu ewakuacyjnym do szerokości 0,9 m oraz główne otwieralne skrzydło drzwi z przedsionka na zewnątrz budynku w bocznej klatce schodowej dostosować do szerokości 0,9 m, wyjaśnił, że zgodnie z przepisem § 239 ust. 5 rozporządzenia technicznego szerokość drzwi w świetle na drodze ewakuacyjnej, niewymienionych w ust. 4, należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób, do których ewakuacji są one przeznaczone, przyjmując co najmniej 0,6 m szerokości na 100 osób, przy czym najmniejsza szerokość drzwi powinna wynosić 0,9 m w świetle ościeżnicy. Natomiast zgodnie z przepisem § 240 ust. 1 drzwi wieloskrzydłowe, stanowiące wyjście ewakuacyjne z pomieszczenia oraz na drodze ewakuacyjnej, powinny mieć co najmniej jedno, nieblokowane skrzydło drzwiowe o szerokości nie mniejszej niż 0,9 m. W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że wejście główne prowadzi przez przedsionek. Drzwi do przedsionka są jednoskrzydłowe otwierane na zewnątrz o szerokości 0,86. Z kolei drugie wyjście usytuowane jest przy bocznej klatce schodowej od strony kawiarni. Wyjście to również prowadzi przez przedsionek. Drzwi z przedsionka na zewnątrz budynku są dwuskrzydłowe otwierane na zewnątrz. Szerokość skrzydeł wynosi kolejno 0,7 m i 0,36 m. Z uwagi na powyższe ustalenia uznano powyższy obowiązek za zasadny. W pkt. 3 decyzji nakazano dostosować szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych w segmencie A do szerokości 1,4 m. Odnosząc się do powyższego organ wskazał, że zgodnie z przepisem § 242 ust. 1 rozporządzenia technicznego szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Z protokołu ustaleń z dnia 14 października 2016 r. sporządzonego w wyniku przeprowadzenia dodatkowych czynności w trybie przepisu art. 136 k.p.a. wynika, że szerokość korytarza stanowiącego drogę ewakuacyjną na parterze budynku mierzona w świetle ścian wynosi od 143,6 cm do 144,2 cm. Powyższe wynika z faktu, że od ostatnich czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 17 czerwca 2016 r. z korytarzy usunięto obicia ścian zawężające szerokość drogi ewakuacyjnej. Jednakże szerokość korytarza stanowiącego drogę ewakuacyjną na piętrze budynku mierzona w świetle ścian wynosi od 139, 3 cm do 145,8 cm. W związku z powyższym obowiązek ten uznać za zasadny. Odnosząc się z kolei do obowiązku określonego w pkt. 4, tj. obowiązku dostosowania szerokości biegów schodowych w klatkach schodowych w segmencie A i B do szerokości 1,2 m, natomiast spoczniki w klatkach schodowych do szerokości 1,5 m, w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r., Komendant Wojewódzki wskazał, że graniczne wymiary schodów stałych w budynkach o różnym przeznaczeniu określa tabela z której wynika, że dla budynków użyteczności publicznej minimalna szerokość użytkowa biegu wynosi 1,2 m. natomiast spocznika wynosi 1,5 m. Z akt sprawy wynika, że w klatkach schodowych w segmencie A szerokość biegu z piętra na półpiętro mierzona w świetle poręczy balustrady i ściany wynosi 110,5 cm. Szerokość biegu klatki schodowej z półpiętra na parter mierzona w świetle poręczy balustrady i ściany wynosi 112,5 cm, natomiast szerokość biegu mierzona w świetle ścian wynosi 123,4 cm. Z kolei w drugiej klatce schodowej umieszczonej w centralnej części obiektu na piętrze budynku, szerokość biegów powyższej klatki schodowej z piętra na parter mierzona w świetle balustrady i ściany wynosi od 110,2 cm do 119,3 cm. Natomiast w segmencie B występuje jedna klatka schodowa. Szerokość górnego biegu schodów mierzona w świetle poręczy balustrady i ściany wynosi 118,4 cm, szerokość środkowego biegu wynosi 117,5 cm, natomiast szerokość ostatniego dolnego biegu wynosi 116,6 cm (vide: protokół ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 14 października 2016 r.). W związku z tym - w ocenie organu drugiej instancji - obowiązek określony w pkt. 4 decyzji jest zasadny. Odnosząc się do obowiązku określonego w pkt. 5, tj. magazyn oleju opałowego znajdujący się w budynku wydzielić od kotłowni olejowej za pomocą drzwi przeciwpożarowych o odporności ogniowej El 60, w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r., organ wskazał, że zgodnie z przepisem z § 220 ust. 1 rozporządzenia technicznego drzwi do magazynu oleju opałowego winny mieć klasę odporności ogniowej El 60. Z ustaleń faktycznych wynika, że drzwi oddzielające magazyn oleju opałowego od innych pomieszczeń nie posiadają wymaganej klasy odporności ogniowej. W związku z powyższym obowiązek wskazany w pkt. 5 uznano za zasadny. Odnosząc się z kolei do pkt. 6, tj. obowiązku wymienienia istniejących hydrantów wewnętrznych 25 z wężem płasko składanym na hydranty wewnętrzne 25 z wężem półsztywnym z zapewnieniem wydajności wodnej minimum 1 dm3/s, organ wskazał, że zgodnie z przepisem § 18 ust. 1 pkt 1 r.MSWiA w budynkach stosuje się punkty poboru wody do celów przeciwpożarowych, w postaci hydrantów wewnętrznych z wężem półsztywnym o nominalnej średnicy węża 25 mm. Przepis § 19 ust. 1 pkt 2 lit. a r.MSWiA stanowi, że hydranty 25 muszą być stosowane w strefach pożarowych zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL na każdej kondygnacji budynku innego niż tymczasowy, niskiego i średniowysokiego w strefie pożarowej o powierzchni przekraczającej 200 m2, zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZLlI. Z kolei przepis § 22 ust. 1 pkt 1 r.MSWiA stanowi, że minimalna wydajność poboru wody mierzona na wylocie prądownicy dla hydrantu 25 powinna wynosić 1,0 dm3/s. Ustalono przy tym, że w przedmiotowej sprawie przepis § 44 r.MSWiA nie ma zastosowania. Wobec powyższego obowiązek wskazany w pkt. 6 decyzji Komendant Wojewódzki uznał również za zasadny. Odnosząc się z kolei do terminów wskazanych w decyzji, mając na uwadze zakres prac, które w związku z nakazami należy wykonać, jak i całokształt okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac, w ocenie organu drugiej instancji terminy określone w decyzji organu pierwszej instancji są terminami właściwymi. Odnosząc się z kolei do argumentów podniesionych w odwołaniu, organ wyjaśnił, że organ pierwszej instancji uznał kontrolowany budynek za zagrażający życiu ludzi. Brak zabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych stanowi bowiem podstawę do uznania użytkowanego obiektu za zagrażający życiu ludzi. Ponadto, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń co do naruszeń przepisów przeciwpożarowych, w tym naruszenia, które uznano za mogące powodować zagrożenie życia ludzi przez uniemożliwienie lub znaczne utrudnienie ewakuacji ludzi na zewnątrz budynku w razie wystąpienia pożaru lub zagrożenia pożarem zwłaszcza, w szczególności osób o wyłączonej lub znacznie ograniczonej możliwości samodzielnego poruszania się, które w tym budynku stale przebywają. Nie ma bowiem wątpliwości, że brak zastosowania urządzenia przeciwpożarowego, tj. urządzenia służącego do usuwania dymu lub zapobiegającego zadymieniu, przyczynia się w znacznym stopniu do pogorszenia warunków ewakuacji z budynku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Dom Pomocy Społecznej we W., zarzucając jej naruszenie przepisów: 1) postępowania, tj. art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy w wyniku odwołania, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu w szczególności nr 2, 3, 4 i poprzestanie na ogólnikowej akceptacji ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, co powoduje, że strona została pozbawiona prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, 2) prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 260 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do podmiotu, który nie powinien być jej adresatem, gdy tymczasem decyzja winna zostać skierowana do Powiatu G., który jest właścicielem budynku, w jakim mają być realizowane prace w niej nakazane i to właśnie na Powiecie G. - z mocy art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 260 § 1 Kodeksu cywilnego - ciąży obowiązek ich przeprowadzenia, 3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 260 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez nieprawidłowe oznaczenie kręgów podmiotów, które są stronami postępowania, w szczególności pominięcie jako strony Powiatu G., 4) art. 26 ust. 1 pkt 1 u.PSP w zw. z § 207 ust. 2 rozporządzenia technicznego poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i wydanie nakazów wykonania prac, bez uprzedniego wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia, czy stan budynku stwarza zagrożenie dla życia ludzi w rozumieniu § 16 ust. 1 r.MSWiA, tj. czy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi, podczas gdy jest to budynek oddany do użytkowania w roku 1992, a zatem stosowanie względem niego wymagań przeciwpożarowych określonych powołanym rozporządzeniem musi zostać poprzedzone zbadaniem, czy zagraża on życiu ludzi, 5) art. 7 w z. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zgłoszonych przez stronę skarżącą dowodów z protokołów ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych realizowanych przez jednostki Państwowej Straży Pożarnej w budynku Domu Pomocy Społecznej we W. w dniach: 7 grudnia 1992 r., 8 listopada 1993 r., 12 września 2000 r., 10 stycznia 2003 r., 5 września 2006 r. oraz 22 lutego 2011 r., pomimo, że były to dowody o istotnym znaczeniu dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności dla stwierdzenia, że stan budynku nie stwarza zagrożenia dla życia ludzi w rozumieniu § 16 ust. 1 r.MSWiA, w szczególności, że istniejące w nim warunki techniczne zapewniają możliwość ewakuacji. W związku z podniesionymi zarzutami, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, oraz o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. decyzji Zarządu Powiatu w G. z dnia 22 marca 2005 r. nr [...] na okoliczność podstawy prawnej do dysponowania przez Dom Pomocy nieruchomością, na której posadowiony jest budynek. W uzasadnieniu podniesiono ponadto, że Dom Pomocy Społecznej jest samorządową jednostką organizacyjną Powiatu G.. Nieruchomość, na której znajduje się budynek objęty nakazami, stanowi własność Powiatu G. i została oddana w trwały zarząd stronie skarżącej. Oddanie w trwały zarząd nastąpiło w trybie art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie decyzji Zarządu Powiatu w G. z dnia 22 marca 2005 r. nr [...]. Decyzję o ustanowieniu trwałego zarządu należy uznać - na gruncie wynikających z niej skutków prawnych - za równoznaczną umowie cywilnoprawnej wynikającej z art. 4 ust. 1a zd. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Stanowisko takie znajduje oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego - tytułem przykładu strona wskazała postanowienie z dnia 21 listopada 2000 r. (sygn. akt III CKN 1048/00), w którym stwierdzono, że "powstanie stosunku cywilnoprawnego zależy od istnienia stanu faktycznego, z którym norma prawa cywilnego łączy taki stosunek. Prawo cywilne wiąże powstanie stosunku cywilnoprawnego ze zdarzeniami prawnymi, wśród których wyróżnia działania i zaniechania. Są nimi zarówno zdarzenia cywilnoprawne uregulowane w Kodeksie cywilnym, takie jak czynności prawne i czyny niedozwolone, a takie akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego". Jak wynika zatem z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność zarządcy nieruchomości za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest adekwatna do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku oddanego w trwały zarząd. Zgodnie z art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach nieuregulowanych tą ustawą, do trwałego zarządu stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Jednym z przepisów regulujących instytucję użytkowania, które znajdują zastosowanie do trwałego zarządu, jest art. 260 Kodeksu cywilnego. Stanowi on, że użytkownik rzeczy zobowiązany jest dokonywać napraw i innych nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy, zaś o potrzebie innych napraw i nakładów winien zawiadomić właściciela, zezwalając mu na wykonanie potrzebnych robót. Pod pojęciem napraw i nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy rozumieć należy nakłady konieczne (por. Edward Gniewek (red.), Kodeks cywilny, Komentarz, Warszawa 2011, s. 441). Prace nakazane w decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na ich charakter i rozmiar nie zaliczają się do takich, które mają związek ze zwykłym korzystaniem z rzeczy. Wobec powyższego nałożone obowiązki powinny zostać nałożone na właściciela budynku (a właściwie nieruchomości, na której posadowiony jest budynek), to znaczy na Powiat G.. Powiat powinien być również stroną toczącego się postępowania administracyjnego, gdyż to jego obowiązków dotyczyło postępowanie. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zasadzały się na uznaniu budynku jako "zagrażającemu życiu ludzi" w rozumieniu § 16 ust. 1 r.MSWiA. Przyczyną takiego ustalenia był brak urządzeń zapobiegających zadymianiu lub służących do usuwania dymu w klatkach schodowych. W ustępie 2 § 16 r.MSWiA wskazano okoliczności, które mogą stanowić podstawę do stwierdzenia, że występujące w budynku warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Jak zwróciła uwagę strona skarżąca, zwrot normatywny w brzmieniu "podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem § 45, może być", który został zastosowany w przepisie § 16 ust. 2 r.MSWiA. Zasady interpretacji tekstów prawnych wskazują, że jeżeli ustawodawca posługuje się słowami "może być", to nie wyraża w ten sposób bezwzględnego obowiązku określonego działania (w konkretnym przypadku - zaklasyfikowania obiektu budowlanego jako zagrażającego życiu ludzi), lecz jedynie taką możliwość. Organy administracji powinny dokonać szczegółowej analizy warunków istniejących w danym budynku i dopiero wówczas rozstrzygać, czy istniejące w nim warunki ewakuacji stwarzają zagrożenie dla życia ludzi, przy czym swoje stanowisko w tym przedmiocie zobowiązane są umotywować w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem Dolnośląski Komendant Wojewódzki sprowadził swoje rozważania jedynie do ustalenia, że w budynku brak jest urządzeń zapobiegających zadymianiu lub służących do usuwania dymu w klatkach schodowych, co jednakże nie implikuje bezpośrednio koniecznością uznania go za zagrażający życiu ludzi. Jak podkreślił strona skarżąca, organy PSP przed wydaniem decyzji wielokrotnie kontrolowały budynek. Działo się to zarówno pod rządami r.MSWiA (kontrola z dnia 22 lutego 2011 r.) jak również pod rządami poprzedzających je aktów normatywnych o zbieżnym zakresie regulacji, tj.: rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (kontrola w dniu 5 września 2006 r.), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopada 1992 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (kontrole w dniach: 10 stycznia 2003 r., 12 września 2000 r., 8 listopada 1993 r. oraz 7 grudnia 1992 r.). Wskazane wyżej rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. zawierało przepis analogiczny jak § 16 r.MSWiA, tj. § 12 ust. 1 w brzmieniu: "Podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku: [...]". Kontrola przeprowadzona w budynku w dniu 5 września 2006 r., a więc w dacie obowiązywania rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r., nie wykazała, aby budynek ten stwarzał zagrożenie dla życia ludzi w myśl powołanego przepisu. Z kolei rozporządzenie z dnia 3 listopada 1992 r. posługiwało się pojęciem "odpowiednich warunków ewakuacji" (§ 7). Powołany paragraf nakazywał, aby w miejscach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach, innych obiektach budowlanych i terenach zapewnić odpowiednie warunki ewakuacji. Pojęcie to zostało sprecyzowane w § 9 rozporządzenia i zawierało się w szczególności w: zapewnieniu odpowiedniej ilości i szerokości wyjść, zachowaniu dopuszczalnych długości dróg ewakuacyjnych, zapewnieniu odpowiedniej, bezpiecznej pożarowo obudowy i wydzieleń dróg ewakuacyjnych, zabezpieczeniu dróg ewakuacyjnych przed zadymieniem. Szczegółowe warunki związane z parametrami dróg ewakuacyjnych były uregulowane w przepisach techniczno-budowlanych (§ 9 ust. 2). Kontrole przeprowadzona w budynku w dniach: 10 stycznia 2003 r., 12 września 2000 r., 8 listopada 1993 r. oraz 7 grudnia 1992 r., a więc w dacie obowiązywania rozporządzenia z dnia 3 listopada 1992 r., nie wykazały, aby budynek ten nie zapewniał odpowiednich warunków ewakuacji. Organy administracyjne - zarówno pierwszej instancji, jak też odwoławczy - nie wzięły w ogóle pod uwagę ustaleń wynikających z protokołów poprzednich kontroli przeprowadzonych w budynku, mimo że kontrole te obejmowały analogiczny zakres przedmiotowy, jak czynności kontrolno-rozpoznawcze zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji. W szczególności nie wyjaśniono w ogóle, dlaczego w toku prowadzonych wcześniej kontroli nie uznano, aby budynek stwarzał zagrożenie dla życia ludzi bądź nie zapewniał odpowiednich warunków ewakuacji. W odpowiedzi na skargę D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną jej mocą decyzję organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć – jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji - stanowiły przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 u.PSP, zgodnie z którym komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Zgodnie zaś z § 207 ust. 2 rozporządzenia technicznego – również przywołanym w decyzji organu pierwszej instancji - przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Z tego ostatniego przepisu wynika, że ustawodawca wprawdzie dopuszcza możliwość stosowania w określonym zakresie przepisów tego rozporządzenia do użytkowanych budynków istniejących, jednakże tylko wówczas, gdy wykazane zostanie, że dany budynek zagraża życiu ludzi. Innymi słowy, dopiero zaistnienie (wykazanie) tej przesłanki, daje możliwość organowi do stosowania przepisów rozporządzenia technicznego do istniejących użytkowanych budynków. Przesłanki uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi określa § 16 r.MSWiA. Zgodnie z ust. 1 tego paragrafu użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem § 45, może być (ust. 2): 1) szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych; 2) długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większa o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych; 3) występowanie w pomieszczeniu strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V albo na drodze ewakuacyjnej: a) okładziny sufitu lub sufitu podwieszonego z materiału łatwo zapalnego lub kapiącego pod wpływem ognia, bądź wykładziny podłogowej z materiału łatwo zapalnego, b) okładziny ściennej z materiału łatwo zapalnego na drodze ewakuacyjnej, jeżeli nie zapewniono dwóch kierunków ewakuacji; 4) niewydzielenie ewakuacyjnej klatki schodowej budynku wysokiego innego niż mieszkalny lub wysokościowego, w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych; 5) niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych, w sposób w nich określonych; 6) brak wymaganego oświetlenia awaryjnego w odniesieniu do strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V albo na drodze ewakuacyjnej prowadzącej z tej strefy na zewnątrz budynku. Właściciel lub zarządca budynku, o którym mowa w ust. 1, zobowiązany jest zastosować rozwiązania zapewniające spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych (§ 16 ust. 3 r.MSWiA). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdza jedynie, że w obiekcie występują warunki techniczne nie zapewniające bezpiecznych warunków ewakuacji, w szczególności: brak urządzeń zapobiegających zadymianiu lub służących do usuwania dymu w klatkach schodowych. W związku z powyższym Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. uznał budynek Domu Pomocy Społecznej we W. nr 59 za "zagrażający życiu ludzi". Natomiast organ drugiej instancji wskazał jedynie, że "jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji na podstawie wyżej omawianego przepisu uznał kontrolowany budynek za zagrażający życiu ludzi", bez dokonywania żadnych własnych rozważań, co stanowi naruszenie zasady dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 k.p.a.) oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W świetle powyższego – w ocenie Sądu - nie można przyjąć, by organy wykazały, że przedmiotowy budynek DPS zagraża życiu ludzi w rozumieniu powołanego wyżej § 16 r.MSWiA. Oznacza to, że brak było dostatecznych podstaw do zastosowania w sprawie przepisu § 207 ust. 2 rozporządzenia technicznego, a tym samym co najmniej przedwczesne było wydanie decyzji nakładającej nakazy, jako że wydanie decyzji dopuszczalne jest dopiero po należytym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego z dochowaniem wymogów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdy w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły postępowania z zachowaniem obowiązującej procedury, naruszając przy tym także przepis art. 107 § 3 k.p.a. Należy tutaj zauważyć, że zgodnie z przepisem § 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia technicznego kontrolowany budynek zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL II, a więc do budynków przeznaczonych przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, tj. domy dla osób starszych. Natomiast ze względu na wysokość, zgodnie z zapisami § 8 pkt 1 rozporządzenia technicznego budynek ten kwalifikuje się do grupy budynków niskich. Obowiązek określony w pkt. 1 decyzji organu pierwszej instancji odwołuje się do § 16 ust. 2 pkt 5 r.MSWiA (niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych, w sposób w nich określonych) oraz § 245 pkt 1 rozporządzenia technicznego, zgodnie z którym w budynku niskim (N), zawierającym strefę pożarową ZL II należy stosować klatki schodowe obudowane i zamykane drzwiami oraz wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że w kontrolowanym budynku (w segmencie A i B) brak jest urządzeń służących do usuwania dymu. Ustalono również, że klatka środkowa jest otwarta oraz że na parterze budynku klatka schodowa nie jest zamknięta drzwiami. Z ustaleń poczynionych podczas kontroli, jak również rozważań organów, nie wynika jednak, czy takie warunki techniczne klatek schodowych w segmencie A i B nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Sam fakt stwierdzenia, że klatki schodowe nie są wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu, czy niezamykane drzwiami, i nie są obudowane nie jest wystarczające do uznania, że nie jest zapewniona możliwości ewakuacji ludzi. Powyższe odnosi się również do pozostałych nałożonych obowiązków. Organy w ogóle nie wzięły pod uwagę niewielkich różnic pomiędzy istniejącym stanem a wymaganymi przepisami szerokościami drzwi, poziomych dróg ewakuacyjnych, czy biegów schodowych. Poza tym, jak wskazuje strona skarżąca, nie uwzględniono poprzednich kontroli, które nie wykazywały żadnych nieprawidłowości, co oznacza, że straż pożarna nie miała zastrzeżeń do możliwości ewakuacji ludzi z budynku, a w dalszej konsekwencji – nie uznawały budynku za zagrażający życiu ludzi. Zgodnie z przepisem § 239 ust. 5 rozporządzenia technicznego szerokość drzwi w świetle na drodze ewakuacyjnej, niewymienionych w ust. 4, należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób, do których ewakuacji są one przeznaczone, przyjmując co najmniej 0,6 m szerokości na 100 osób, przy czym najmniejsza szerokość drzwi powinna wynosić 0,9 m w świetle ościeżnicy. Natomiast zgodnie z przepisem § 240 ust. 1 drzwi wieloskrzydłowe, stanowiące wyjście ewakuacyjne z pomieszczenia oraz na drodze ewakuacyjnej, powinny mieć co najmniej jedno, nieblokowane skrzydło drzwiowe o szerokości nie mniejszej niż 0,9 m. W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że drzwi do przedsionka, przez który prowadzi wejście główne, są jednoskrzydłowe otwierane na zewnątrz o szerokości 0,86. Zatem różnica wynosi tutaj zaledwie 4 cm. Natomiast drzwi przedsionka przy drugim wejściu są dwuskrzydłowe o szerokości skrzydeł 0,7 m i 0,36 m, co daje w sumie ponad 1 m szerokości. Zgodnie z § 242 ust. 1 rozporządzenia technicznego szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Szerokość korytarza stanowiącego drogę ewakuacyjną na piętrze budynku mierzona w świetle ścian wynosi od 139,3 cm do 145,8 cm. Różnica wymiarów korytarza w stosunku do wymagań przepisanych wynosi jedyne 0,7 cm. W § 68 ust. 1 rozporządzenia technicznego określono graniczne wymiary schodów stałych w budynkach o różnym przeznaczeniu. I tak, w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, budynkach zamieszkania zbiorowego oraz budynkach użyteczności publicznej, z wyłączeniem budynków zakładów opieki zdrowotnej, a także budynkach produkcyjnych, magazynowo-składowych oraz usługowych, w których zatrudnia się ponad 10 osób, minimalna szerokość użytkowa biegu schodów powinna wynosić 1,2 m, zaś spocznika – 1,5 m. W segmencie A szerokość biegu z piętra na półpiętro mierzona w świetle poręczy balustrady i ściany wynosi 110,5 cm (różnica 9,5 cm). Szerokość biegu klatki schodowej z półpiętra na parter mierzona w świetle poręczy balustrady i ściany wynosi 112,5 cm (różnica 7,5 cm), natomiast szerokość biegu mierzona w świetle ścian wynosi 123,4 cm (zgodne z powołanym wyżej przepisem). Z kolei w drugiej klatce schodowej umieszczonej w centralnej części obiektu na piętrze budynku, szerokość biegów powyższej klatki schodowej z piętra na parter mierzona w świetle balustrady i ściany wynosi od 110,2 cm do 119,3 cm (różnica 9,8 cm). W segmencie B klatka schodowa ma szerokość górnego biegów schodów mierzona w świetle poręczy balustrady i ściany wynosi 118,4 cm (różnica 1,6 cm), szerokość środkowego biegu wynosi 117,5 cm (różnica 2,5 cm), natomiast szerokość ostatniego dolnego biegu wynosi 116,6 cm (różnica 3,4 cm). Odnośnie do obowiązku nałożonego pkt. 5 należy zwrócić uwagę na zarzut podniesiony w odwołaniu, do którego organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, czyniąc słusznym zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Jak wskazała strona skarżąca przepis § 220 ust. 1 rozporządzenia technicznego nie nakłada obowiązku wykonania wydzielenia magazynu oleju opałowego od kotłowni olejowej za pomocą drzwi przeciwpożarowych. W istocie, w przepisie tym jest mowa, że zamknięcia otworów w kotłowniach, składach paliwa stałego, żużlowni i magazynach oleju opałowego powinny mieć klasę odporności ogniowej nie mniejszą niż określona w tabeli. Organy przyjęły, że w sprawie mamy do czynienia z kotłownią, w której znajdują się 2 kotły oraz magazynem oleju opałowego. W ocenie Sądu taka kwalifikacja pomieszczenia, w którym znajdują się kotły na olej opałowy, jest co najmniej przedwczesna. Zgodnie bowiem z § 136 ust. 1 rozporządzenia technicznego pomieszczenia przeznaczone do instalowania kotłów na paliwo stałe i pomieszczenia składu paliwa i żużlowni oraz pomieszczenia przeznaczone do instalowania kotłów na olej opałowy i pomieszczenia magazynu oleju opałowego powinny odpowiadać przepisom rozporządzenia, w tym określonym w § 220 ust. 1. 5. Wymagania, jakie muszą spełniać pomieszczenia przeznaczone do instalowania kotłów na olej opałowy poza § 220 zostały określone m.in. w § 136, zaś pomieszczenia magazynu oleju opałowego – w § 137. Kotły na olej opałowy o łącznej mocy cieplnej nominalnej powyżej 30 kW do 2000 kW (w niniejszej sprawie mamy 2 kotły o mocy 240 i 180 kW) powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach technicznych, przeznaczonych wyłącznie do tego celu w piwnicy lub na najniższej kondygnacji nadziemnej w budynku lub w budynku wolno stojącym przeznaczonym wyłącznie na kotłownię (§ 136 ust. 5). Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca odróżnia "pomieszczenia przeznaczone do instalowania kotłów na olej opałowy" i "pomieszczenia magazynu oleju opałowego". Ponadto, w § 220 jest mowa nie tylko o magazynach oleju opałowego, ale również o kotłowni z kotłami na olej opałowy, o łącznej mocy cieplnej powyżej 30 kW. Bez wyjaśnienia charakteru pomieszczenia, w którym znajduje się pięć zbiorników na olej, tj. czy w mamy do czynienia z kotłownią (organ pierwszej instancji wskazuje, że w kotłowni znajduje się magazyn oleju) o dwóch pomieszczeniach, a nie z magazynem, nałożony obowiązek wydzielenia od kotłowni olejowej za pomocą drzwi przeciwpożarowych magazynu jest przedwczesne. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 r.MSWiA w budynkach stosuje się punkty poboru wody do celów przeciwpożarowych, w postaci hydrantów wewnętrznych z wężem półsztywnym o nominalnej średnicy węża 25 mm. Hydranty 25 muszą być stosowane w strefach pożarowych zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL na każdej kondygnacji budynku innego niż tymczasowy, niskiego i średniowysokiego w strefie pożarowej o powierzchni przekraczającej 200 m2, zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL lI (§ 19 ust. 1 pkt 2 lit. a r.MSWiA). Konieczność wymiany istniejących hydrantów wewnętrznych 25 z wężem płasko składanym na hydranty wewnętrzne 25 z wężem półsztywnym, jak i brak zapewnienia wydajności wodnej minimum 1,0 dm3/s hydrantów, w które wyposażony jest budynek, w kontekście zagrożenia życia ludzi możliwości nie zostały wykazane w niniejszej sprawie. W związku z powyższym zasadnym staje się zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 u.PSP w zw. z § 207 ust. 2 rozporządzenia technicznego poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i wydanie nakazów wykonania prac, bez uprzedniego wszechstronnego i rzetelnego wyjaśnienia, czy stan budynku stwarza zagrożenie dla życia ludzi w rozumieniu § 16 ust. 1 r.MSWiA, tj. czy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Organy administracji powinny dokonać szczegółowej analizy warunków istniejących w danym budynku i dopiero wówczas rozstrzygać, czy istniejące w nim warunki ewakuacji stwarzają zagrożenie dla życia ludzi, przy czym swoje stanowisko w tym przedmiocie zobowiązane są umotywować w uzasadnieniu decyzji. W tym miejscu należy jeszcze wskazać, że Sąd nie zgodził się z dokonaną przez stronę skarżącą interpretacją zwrotu zawartego w § 16 ust. 2 r.MSWiA "może być". Co do zasady, należy zgodzić się z tym, że jeżeli ustawodawca posługuje się wyrażeniem "może być", to nie wyraża w ten sposób bezwzględnego obowiązku określonego działania, lecz jedynie taką możliwość, jednakże w powołanym przepisie nie chodzi o "możliwość" zaklasyfikowania obiektu budowlanego jako zagrażającego życiu ludzi, ale o otwarte wyliczenie podstaw do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne niezapewniające możliwości ewakuacji ludzi. Charakter nałożonych obowiązków, a w szczególności dostosowania szerokości dróg ewakuacyjnych, biegów schodowych i spoczników, przy uwzględnieniu faktu, że budynek został wybudowany w 1992 r., a dotychczasowe kontrole nie wykazywały braku możliwości zapewnienia ewakuacji ludzi, należy również odczytywać w kontekście wykonalności decyzji. Obowiązkiem organu administracji jest wydanie decyzji wykonalnej. Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem o charakterze władczym skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Jedną z cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej jest zatem jej podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą akt ten rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach jej adresata. Wykonania decyzji, czy też ściślej określonych w niej obowiązków nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej, ani prawnej. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza, że decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową, powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizyczne i prawnie możliwe. Ten aspekt sprawy nie został w toku postępowania należycie wyjaśniony, co uzasadnia stwierdzenie, że naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nieważna jest decyzja, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Organ administracji wydając decyzję musi dokonać oceny, czy nałożony na stronę postępowania obowiązek będzie możliwy do wykonania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "niewykonalność decyzji może wynikać z przeszkód natury prawnej lub faktycznej. Niewykonalność faktyczna decyzji, to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym" (wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji może zatem nałożyć obowiązek dostosowania budynku do wymogów przepisów zawartych w r.MSWiA tylko wówczas, gdy z ustaleń faktycznych będzie wynikało, że wykonanie tego obowiązku będzie możliwe. W ocenie Sądu, jeżeli z ustaleń poczynionych przez organ administracji wynikać będzie, że nie jest możliwe dostosowanie budynku do wymogów wskazanych w r.MSWiA, to nakładanie takiego obowiązku będzie niedopuszczalne. W kontekście powyższego należy również zauważyć, co umknęło uwadze organów, że omawiany § 207 ust. 2 związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia technicznego dopuszcza względem budynku istniejącego, który uznany został za zagrażający życiu ludzi, zastosowanie rozwiązań zastępczych, czyli zamiast stosowania wymagań zawartych w tym rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego lub rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych uzgodnionych z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Wprawdzie pisze o takiej możliwości organ pierwszej instancji, ale bez rozważenia możliwości zastosowania rozwiązań zastępczych. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji będzie zatem zobowiązany do ustalenia, czy rozważy możliwość dostosowania budynku do wymogów zawartych w r.MSWiA. Jeśli możliwość taka nie istnieje organ administracji powinien w wydanej decyzji wskazać inne możliwe do zastosowania rozwiązanie. Powyższe ustalenia dają podstawę do stwierdzenia, że zaniechanie przez orzekające w sprawie organy prowadzenia postępowania w sposób wyżej przedstawiony stanowi istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 jak i art. 107 § 3 k.p.a., które to zaś uchybienia ze względu na swój charakter mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy Państwowej Straży Pożarnej w sposób władczy rozstrzygają o obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa regulującymi ochronę przeciwpożarową, wydając określone nakazy w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów będzie rozważenie jaki sposób (jaka forma ochrony przeciwpożarowej) będzie dla kontrolowanego budynku najefektywniejsza z uwzględnieniem rzeczywistych możliwości jej wykorzystania w terenie. Kolejną sporną kwestią bardzo istotną w niniejszej sprawie jest adresat decyzji, czyli podmiot, który w świetle obowiązujący przepisów zobowiązany jest wykonać wydaną decyzję, poprzez usunięcie stwierdzonych w niej uchybień w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej ustawodawca nałożył na właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej w szczególności poprzez przestrzeganie przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, jak i zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji. Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (ust. 1a). Wykładnia językowa powołanych wyżej przepisów nie budzi wątpliwości co do podmiotów w nim wskazanych. Bez wątpienia wskazują one, że odpowiedzialność, którą co do zasady z uwagi na treść art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ponosi właściciel, w sytuacji zawarcia umowy cywilnoprawnej o zarządzenie lub użytkowanie przechodzi bądź to na zarządcę, bądź to na użytkownika w zależności od zawartej umowy. Jednakże w zdaniu drugim art. 4 ust. 1a ustawy ustawodawca zdecydował, że w przypadku kiedy nie została zawarta umowa o zarządzanie, ani też umowa o użytkowanie, odpowiedzialność właściciela, wynikająca z art. 4 ust. 1 zostaje wyłączona i spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Tak ukształtowany przepis nie może budzić żadnych wątpliwości. Chodzi bowiem o sytuacje, w których z uwagi na panujące stosunki pomiędzy właścicielem, a innym podmiotem lub podmiotami, właściciel nie jest w faktycznym, rzeczywistym posiadaniu wymienionych obiektów. Brak takiej regulacji skutkowałby bowiem sytuacją, w której nałożenie obowiązków na właściciela dostosowania budynku, obiektu lub terenu doprowadzenia tych obiektów do spełnienia warunków zapewniających im ochronę przeciwpożarową stałoby się niemożliwe, albowiem właściciel nie posiadałby uprawnienia do wejścia w posiadanie swojej własności i przeprowadzenia w niej odpowiednich robót budowlanych, np. do czasu zakończenia zawartej umowy zobowiązującej. A zatem ochrona przeciwpożarowa wynikająca z przedmiotowej ustawy byłaby ochroną bądź to iluzoryczną, bądź też w sposób niewspółmierny wkraczałaby w stosunki pomiędzy podmiotami, w tym np. poprzez doprowadzenie do konieczności rozwiązania zawartych umów, czy wręcz obciążenia właściciela obowiązkami dostosowania przedmiotu własności do wymogów stawianych przez przepisy prawa z uwagi na sposób prowadzonej działalności przez kontrahenta właściciela. Zauważyć należy, że w takie właśnie motywy leżały u podstaw dokonanej nowelizacji. W projekcie ustawy nowelizującej stwierdzono, że dotychczasowe regulacje ustawy o ochronie przeciwpożarowej, określające łącznie obowiązki właścicieli, zarządców i użytkowników obiektów w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie wskazują sposobu przejmowania przez poszczególne podmioty przypadających na nie części tych obowiązków. Potrzeba uregulowania tego problemu wynika z utrudnień w egzekwowaniu wymagań przeciwpożarowych, związanych z działaniem wielu podmiotów gospodarczych (spółek) na terenie jednego obiektu i bardzo skomplikowanymi zależnościami formalnoprawnymi między tymi podmiotami (vide: druk sejmowy 3697). Z analizowanych regulacji wynika zatem, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa nie tylko na właścicielu. W sytuacji kiedy nie włada on budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem wskazana odpowiedzialność przechodzi na zarządcę, użytkownika, a także na podmiot faktycznie władający. Przy czym, o odpowiedzialności podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1a jako ostatni, tj. podmiotu faktycznie władającego można mówić wówczas, gdy budynek, obiekt lub teren nie ma zarządcy lub użytkownika, gdyż nie została zawarta umowa cywilnoprawna o ustanowieniu zarządu lub użytkownika. Z treści art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej jednoznacznie zatem wynika, że w przypadku braku umowy cywilnoprawnej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym obiektem budowlanym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Umowa cywilnoprawna pomiędzy stroną skarżącą a Powiatem G. nie została zawarta, a strona skarżąca faktycznie włada budynkiem usytuowanym we W. 59 na podstawie decyzji Zarządu Powiatu w G. z dnia 22 marca 2005 r. nr [...] o ustanowieniu trwałego zarządu. W konsekwencji więc, wobec niespornej okoliczności niepozostawania wskazanego budynku we władaniu właściciela, tj. Powiatu G., jak też braku umowy cywilnoprawnej ustanawiającej użytkowanie lub zarząd na rzecz innego podmiotu, który ewentualnie mógłby być odpowiedzialny w świetle treści art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, adresatem obowiązków wynikających z ochrony przeciwpożarowej z uwagi na treść art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej pozostaje zatem strona skarżąca a nie Powiat. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 260 § 1 Kodeksu cywilnego, jak i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 260 § 1 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem podjętych w niniejszej sprawie decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, wykazała że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Stąd orzeczono jak w sentencji.