V SA/Wa 112/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Krawczak Sędziowie: WSA Mirosława Pindelska WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] [...] na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości, 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz [...] [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez R.N. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PPHU A. R. N. z siedzibą w Cz. (dalej: Skarżący lub Wnioskodawca) jest rozstrzygnięcie Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP lub Instytucja Pośrednicząca) zawarte w piśmie z [...] stycznia 2017 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu od oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Skarżący [...] lipca 2016 r. r. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]" w ogłoszonym przez PARP konkursie na wybór projektów do dofinansowania przeprowadzanym w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, działanie 1.3 Ponadregionalne powiązania kooperacyjne; poddziałanie 1.3.1 Wdrażanie innowacji przez MŚP (małe i średnie przedsiębiorstwa). Pismem z [...] listopada 2016 r. Skarżący został poinformowany, że jego wniosek nie został wybrany do dofinansowania z uwagi na to, że projekt otrzymał 0 punktów w każdym z kryteriów merytorycznych. Stało się tak ponieważ Wnioskodawca, pomimo zawiadomienia, nie stawił się na Panel Ekspertów. PARP wskazał, że na podstawie § 10 ust. 4 Regulaminu konkursu Wnioskodawca został poinformowany o wyznaczonym terminie posiedzenia Panelu Ekspertów poprzez wysłanie zaproszenia na podany we wniosku o dofinansowanie adres poczty elektronicznej. Ponieważ Skarżący nie stawił się na Panel Ekspertów, projekt otrzymał 0 punktów w każdym z kryteriów merytorycznych, zgodnie z § 10 ust. 7 Regulaminu konkursu. Skarżący [...] grudnia 2016 r. wniósł protest od wyniku oceny merytorycznej, w którym domagał się także przywrócenia terminu do wezwania go na Panel Ekspertów. Wskazał, że przed posiedzeniem Panelu Ekspertów, który jak się okazało miał miejsce [...] października 2016 r., nie dotarła do niego w żadnej formie informacja o zaproszeniu na posiedzenie. Nie otrzymał jej ani w formie elektronicznej na adres e-mail podany we wniosku o dofinansowanie, ani też w jakiejkolwiek innej formie: listownie, telefonicznie czy też za pośrednictwem generatora wniosków. Skarżący wskazał również w proteście, że nie otrzymał od PARP wiadomości dotyczącej wyniku oceny formalnej w sposób wskazany w § 9 Regulaminu konkursu. O pozytywnym przejściu oceny formalnej dowiedział się ze strony internetowej. Brak informacji i kontaktu ze strony PARP "z nieznanych przyczyn" uniemożliwił Wnioskodawcy stawienie się na Panel Ekspertów i w konsekwencji negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu. Skarżący wskazał przy tym, że nie mógł dokonać potwierdzenia doręczenia pisma zgodnie z art. 46 § 3 k.p.a., gdyż powiadomienie o Panelu Ekspertów do niego nie dotarło. Zdaniem Wnioskodawcy brak potwierdzenia uczestnictwa na Panelu Ekspertów powinien być informacją dla PARP o nieskutecznym doręczeniu korespondencji. W załączniku do protestu przedstawił biling/wykaz połączeń telefonicznych na dowód, iż kontaktował się kilkakrotnie z PARP, ale nie otrzymał informacji o Panelu Ekspertów oraz oświadczenie firmy informatycznej obsługującej system Skarżącego o braku dostarczenia korespondencji e-mail ze strony PARP. PARP nie uwzględniła protestu, uznając go za niezasadny, o czym poinformowano Skarżącego pismem z [...] stycznia 2017 r. W rozstrzygnięciu powtórnie wskazano, że informacja o Panelu Ekspertów wraz z zaproszeniem na [...] października 2016 r. została przesłana na adres mailowy Wnioskodawcy podany we wniosku o dofinansowanie zgodnie, z wymogiem § 10 ust. 4 Regulaminu konkursu. Wskazała, że "Jednocześnie miejsce docelowe nie odesłało powiadomienia o braku możliwości dostarczenia przedmiotowej wiadomości" a załączone do protestu oświadczenie firmy informatycznej "nie zostało poparte żadną dokumentacją z przebiegu procesu analizy logów". W rozstrzygnięciu poniesiono dalej, iż nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący braku przesłania przez PARP informacji o pozytywnym wyniku oceny formalnej za pośrednictwem generatora wniosków. Zdaniem PARP został w nim w zarejestrowany fakt pozytywnego wyniku oceny formalnej a ponadto generator wniosków wygenerował i automatycznie wysłał w odpowiednim terminie wiadomość o pozytywnej ocenie na adres mailowy wskazany przez Skarżącego. Zgodnie z dalszym uzasadnieniem stanowiska PARP również Instrukcja wypełniania (części III) wniosku o dofinansowanie, stanowiąca część dokumentacji konkursowej, jako załącznik do Regulaminu konkursu, wskazuje na konieczność podania we wniosku adresu, na który należy kierować lub doręczać korespondencję w formie elektronicznej (e-mail), zapewniającego skuteczną komunikację pomiędzy PARP a wnioskodawcą przy ocenie wniosku. Zdaniem PARP Regulamin konkursu nie przewiduje przekazywania informacji drogą telefoniczną, Zaznaczono jednocześnie, że przedstawione bilingi dowodzą, że Skarżący nie kontaktował się w PARP z osobami posiadającymi informacje o konkursie (pracownikami departamentu obsługującego konkurs). W związku z nieuwzględnieniem protestu, Skarżący wniósł [...] stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na rozstrzygnięcie PARP. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podkreślił m. in., że Instytucja Pośrednicząca nie odniosła się do opierającej się na treści art. 67 ustawy wdrożeniowej i art. 46 § 3 k.p.a. argumentacji dotyczącej braku powiadomienia o Panelu Ekspertów. Ponownie wniósł o przywrócenie terminu do stawienia się na posiedzenie Panelu Ekspertów oraz o przeprowadzenie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie. W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej oddalenie. Jako załącznik przedstawiła wydruk wiadomości e-mail wysłanej do Skarżącego [...] września 2016 r. o godzinie [...] z informacją o pozytywnej ocenie formalnej projektu i zaproszeniem na Panel Ekspertów [...] października 2016 r. na godzinę [...]. W treści maila poproszono Wnioskodawcę m. in. o przesłanie zwrotnej odpowiedzi potwierdzającej możliwość uczestnictwa w Panelu Ekspertów. Po wysłaniu wiadomości e-mail system wygenerował komunikat o treści: "Dostarczenie do podanych adresatów lub grup zostało zakończone, ale serwer docelowy nie wysłał żadnego powiadomienia o dostarczeniu: [...]" (k. [...] v. akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważy, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146 ze zm. – dalej: "ustawa wdrożeniowa") w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Co istotne, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem jednak przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to (poza wskazanymi wyjątkami) weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie. Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania PARP z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z: - ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020; - przepisami k.p.a. dotyczącymi wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów; - ustawą z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2016 r. poz. 1030 ze zm.); - ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r., poz. 1114 ze zm.) Istotne znaczenie ma także: - Regulamin konkursu w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014 – 2020; oś priorytetowa I: Przedsiębiorcza Polska Wschodnia; działanie 1.3: Ponadregionalne powiazania kooperacyjne Poddziałanie 1.3.1 Wdrażanie innowacji przez MŚP (dalej: Regulamin konkursu); - Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014 – 2020; oś priorytetowa I: Przedsiębiorcza Polska Wschodnia; działanie 1.3: Ponadregionalne powiazania kooperacyjne Poddziałanie 1.3.1 Wdrażanie innowacji przez MŚP (dalej: Instrukcja). Oczywistym jest przy tym, że postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego nie mogą być sprzeczne ani interpretowane w sposób wyłączający stosowanie norm powszechnie obowiązujących, wynikających ze źródeł prawa, o których mowa w rozdziale III Konstytucji RP. Kontrolując w przedstawionym zakresie legalność procedury oceny merytorycznej projektu dokonanej przez PARP, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] listopada 2016 r., stwierdzić należy, że nie odpowiadają one prawu. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy Skarżący został prawidłowo powiadomiony o Panelu Ekspertów [...] października 2016 r. (lub czy organ był uprawniony do uznania wysłanego [...] września 2016 r. e-mailem powiadomienia za prawidłowo doręczone). Na pytanie te należy odpowiedzieć negatywnie. Zgodnie z § 10 ust. 4 Regulaminu konkursu informacja o terminie posiedzenia Panelu Ekspertów, na który wnioskodawca zobowiązany jest się stawić, jest przekazywana do wnioskodawcy na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy, z co najmniej 7 – dniowym wyprzedzeniem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że procedura wyboru projektów uregulowana została w rozdziale 13 ustawy wdrożeniowej. Co oczywiste każda Instytucja Pośrednicząca ma obowiązek przestrzegania tych unormowań. Zgodnie z art. 50 ustawy wdrożeniowej do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Zgodnie z art. 391 § 1 k.p.a. doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2013 r. poz. 1422 oraz z 2015 r. poz. 1844), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną środki komunikacji elektronicznej to rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna; Przystępując do konkursu Skarżący wyraził zgodę na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, skoro zgodnie z wymogiem części III - Instrukcji podał "adres, na który należy doręczać lub kierować korespondencję w formie elektronicznej (e-mail), zapewniający skuteczną komunikację pomiędzy PARP a wnioskodawcą przy ocenie wniosku o dofinansowanie". Wskazanie takiego adresu nie wyłącza jednak stosowania w postępowaniu w zakresie ubiegania się o dofinansowanie art. 46 § 3 i § 4 k.p.a. W dacie spornej czynności (wysłania Skarżącemu wiadomości e-mail z [...] września 2016 r.) przepis ten miał następujące brzmienie: art. 46 § 3. W przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. § 4. W celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające: 1) wskazanie, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego; 2) wskazanie adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać pismo i pod którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia pisma; 3) pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Z treści art. 46 § 3 pkt 3 k.p.a. jednoznacznie wynikał zatem nakaz potwierdzenia przez adresata odbioru pisma wysłanego drogą e-mail. Co więcej potwierdzenie takie powinno spełniać wymóg podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a więc (w dacie czynności 28 września 2016 r.): art. 20a 1. Identyfikacja użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych przez podmioty określone w art. 2 następuje przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 262), lub profilu zaufanego ePUAP. 2. Podmiot publiczny, który używa do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych, może umożliwiać użytkownikom identyfikację w tym systemie przez zastosowanie innych technologii, chyba że przepisy odrębne przewidują obowiązek dokonania czynności w siedzibie podmiotu publicznego. W realiach sprawy PARP rozpoznając protest (w którym m .in. sformułowano zarzut naruszenia art. 46 ust. 3 k.p.a.) nie wykazał, że dysponuje potwierdzeniem odbioru pisma wysłanego drogą elektroniczną w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Co więcej treść przedstawionego przez PARP komunikatu dotyczącego wysłania wiadomości e-mail z [...] września 2016 r. "Dostarczenie do podanych adresatów lub grup zostało zakończone, ale serwer docelowy nie wysłał żadnego powiadomienia o dostarczeniu: [...]" (k. [...] v. akt sądowych) wskazuje, że Instytucja Pośrednicząca nie dysponowała żadnym potwierdzeniem doręczenia Skarżącemu zawiadomienia o Panelu Ekspertów [...] października 2016 r. Nie przeprowadzono także skutecznie procedury doręczenia zastępczego pisma w formie dokumentu elektronicznego, o której traktuje art. 46 k.p.a. w § 5 – 8: § 5. W przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3, organ administracji publicznej po upływie 7 dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma. § 6. W przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia. § 7. Zawiadomienia, o których mowa w § 4 i 5, mogą być automatycznie tworzone i przesyłane przez system teleinformatyczny organu administracji publicznej, a odbioru tych zawiadomień nie potwierdza się. § 8. W przypadku uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego za doręczone na podstawie § 6 organ administracji publicznej umożliwia adresatowi pisma dostęp do treści pisma w formie dokumentu elektronicznego przez okres co najmniej 3 miesięcy od dnia uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego za doręczone oraz do informacji o dacie uznania pisma za doręczone i datach wysłania zawiadomień, o których mowa w § 4 i 5, w swoim systemie teleinformatycznym. Tym samym należy przyznać rację Skarżącemu, że nie został on prawidłowo powiadomiony o Panelu Ekspertów [...] października 2016 r. Skoro tak, niestawiennictwo Wnioskodawcy na tym panelu nie mogło wywołać skutków przewidzianych w § 10 pkt 7 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym w przypadku niestawienia się wnioskodawcy na posiedzeniu Panelu Ekspertów w wyznaczonym terminie, projekt otrzymuje zero punktów w każdym z kryteriów merytorycznych i nie może zostać wybrany dofinansowania. W realiach sprawy PARP wadliwie zastosował tę regulację. Na marginesie Sąd zauważa, że nieprawidłowo doręczona wiadomość e-mail z [...] września 2016 r. zawiera także informację o pozytywnej ocenie formalnej projektu. Skoro Skarżącego nie został powiadomiony prawidłowo (nawet w trybie doręczenia zastępczego) o terminie Panelu Ekspertów, w grę nie wchodzi instytucja przywrócenia terminu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PARP przeprowadzi czynności związane z oceną projektu o dofinansowanie zgodnie z obowiązującym prawem (pamiętając także o licznych nowelizacjach przepisów dotyczących doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej.