II SA/Rz 78/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Krystyna Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego -skargę oddala- Podaniem z dnia 1 czerwca 2016 r. RG zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [.] o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna MG. Decyzją z dnia [.] sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta [.] odmówił przyznania wnioskodawczyni żądanego świadczenia. Nie spełniono bowiem kryterium dochodowego wynoszonego 800 zł na osobę w rodzinie, które obowiązywało w związku z ubieganiem się o świadczenie na pierwsze dziecko w rozumieniu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195). Dochód rodziny za 2014 r. obliczono na kwotę 24249,72 zł, co w przeliczeniu na osobę dało 1010,41 zł. Przyjęto, że rodzina składa się z 2 osób, tj. wnioskodawczyni i małoletniego syna. W odwołaniu RG podniosła, że jest matką dwojga dzieci, a nie jednego. Starszy syn urodził się 17 listopada 1999 r. i jest dzieckiem niepełnoletnim. Od maja 2015 r. mieszka z ojcem, ale w 2014 r. mieszkał jeszcze razem z nią, dlatego dochód za ten okres powinien być podzielony na 3. Młodszy syn M. mieszka z nią. W związku z tym, że na każde z dzieci alimenty zostały ustalone w wysokości po 500 zł kwoty te nie są w rzeczywistości przez rodziców przekazywane. Decyzją z dnia [.] października 2016 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego dochód rodziny został obliczony prawidłowo, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) oraz art. 3 ust. 1 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Małżeństwo RG i BG zostało rozwiązane w 2011 r. Wówczas to od ojca dzieci zasądzono alimenty po 500 zł na każde z dzieci. W dniu 18 maja 2015 r. zmieniono wyrok rozwodowy i miejsce pobytu syna B. ustalono przy ojcu, które dotychczas było przy matce. W listopadzie 2015 r. zmieniono rozstrzygnięcia w kwestii alimentów; na mocy zawartej ugody RG zobowiązała się do alimentacji na rzecz syna B. w kwocie po 500 zł. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. uchylono obowiązek alimentacyjny BG wobec syna B. od dnia 13 października 2015 r. Przy ustalaniu dochodu za 2014 r. uwzględniono więc, poza dochodem samej wnioskodawczyni, tylko alimenty otrzymywane na rzecz syna M. Okoliczność, że na skutek wzajemnych rozrachunków z byłym mężem strona faktycznie tych świadczeń nie otrzymuje nie miała znaczenia dla dokonanych wyliczeń, ponieważ zdarzenia tego nie można było potraktować jako utraty dochodu w rozumieniu ustawy. Nie można było także pomniejszyć dochodu o kwotę ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, ponieważ nie dotyczył on roku 2014. Okoliczność ta będzie miała znaczenie dopiero w kolejnym okresie świadczeniowym. W skardze RG zarzuciła organom naruszenie art. 2, art. 4 ust. 2 i 3 w zw. z art. 5 ust. 3, art. 7 i art. 48 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek którego uniemożliwiono jej nabycie prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Z naruszeniem art. 6, 7, 77 § 1 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego miano także ustalić okoliczności faktyczne sprawy, w tym uzyskany w 2014 r. dochód. Rodzina składała się wówczas z 3 osób, a do wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie przyjęto tylko 2 osoby, tj. obecny stan rodziny, a nie ówczesny. Całkowicie pominięto zaś jej aktualną sytuację materialną, w tym utratę alimentów. Skarżąca wniosła o zmianę decyzji i przyznanie jej żądanego świadczenia wraz z odsetkami oraz orzeczenie o kosztach postępowania sądowego, ewentualnie uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W świetle możliwości orzeczniczych Sądu nie mógł więc zmienić decyzji i przyznać skarżącej żądane świadczenie wraz z odsetkami, nawet gdyby skarga okazała się zasadna. Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie można brać pod uwagę argumentów słusznościowych czy celowościowych, jeżeli nie są one przewidziane w mającym zastosowanie przepisie prawa. Przedmiotem zaskarżonej decyzji było prawo do świadczenia wychowawczego. Nie jest sporne, że skarżąca jest matką dwójki dzieci w wieku do 18 lat. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2011 r., sygn. akt I C [.] /10 Sądu Okręgowego w [.] orzeczony został rozwód małżeństwa skarżącej i BG. Na mocy tego wyroku ojciec dzieci został zobowiązany do zapłaty alimentów na każdego z synów po 500 zł miesięcznie. Postanowieniem z dnia 18 maja 2015 r., sygn. akt III Nsm [.] /15 Sąd Rodzinny zmienił wyrok rozwodowy ustalając miejsce pobytu starszego syna B. przy ojcu. W listopadzie 2015 r. na mocy ugody sądowej zawartej przed Sądem Rodzinnym w [...] w sprawie sygn. akt [....] uchylony został obowiązek alimentacyjny BG wobec zamieszkującego z nim B. z datą wsteczną , tj. od 13 października 2015 r. Skarżąca nie kwestionuje wysokości własnego dochodu ustalonej przez organy. Kwestionuje zaś, że do dochodów rodziny za 2014 rok wliczone zostały alimenty otrzymane przez nią na rzecz syna M., mimo że aktualnie na skutek wzajemnych rozliczeń między rodzicami (skarżąca jest zobowiązana do zapłaty na rzecz starszego syna alimentów w wysokości 500 zł a ojciec jest zobowiązany do zapłaty na rzez młodszego także kwoty 500 zł – więc rodzice "kompensują" te kwoty) tych alimentów nie otrzymuje. Ponadto – jak zauważa – młodszy syn nie jest jej pierwszym dzieckiem, zaś w 2014 r. zamieszkiwał z nimi jeszcze starszy syn. Dochód powinien być więc podzielony na 3 osoby. Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego zostały uregulowane w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195) dalej określanej "ustawą", zaś sposób i tryb postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze określa rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 214). Wskazane akty prawne niemal kompleksowo regulują tę formę pomocy państwa. Na potrzeby tej ustawy ustawodawca w art. 2 sprecyzował tzw. definicje ustawowe określając jak mają być rozumiane konkretne używane w niej pojęcia. Jeśli więc jakieś pojęcie zostało użyte w konkretnych przepisach, to organy przy jego stosowaniu są zobligowane do zastosowania tej ustawowej definicji nawet jeśli przypisane przez ustawodawcę znaczenie odbiega od jego powszechnego rozumienia. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu i opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Według ust. 3 tego przepisu świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Według ustawowej definicji zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o pierwszym dziecku – oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia (dalsza część tej definicji dotycząca dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy). Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie – oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. Roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. Rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r., poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W świetle treści orzeczeń sądowych, nie ulega wątpliwości, że w chwili złożenia wniosku, skarżąca jako osoba rozwiedziona zamieszkiwała wspólnie jedynie ze swoim młodszym dzieckiem. Starszy syn z nią nie zamieszkiwał. Żadne z w/w orzeczeń nie rozstrzygało o opiece naprzemiennej nad dziećmi, o której mowa na końcu art. 2 pkt 16 ustawy. Ponieważ starszy syn skarżącej z nią nie zamieszkuje, to w tej sytuacji młodszy syn, mimo że jest jej drugim dzieckiem, w myśl art. 2 pkt 14 i pkt 16 ustawy jest pierwszym dzieckiem w rodzinie. W myśl art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. W art. 2 pkt 1 ustawy wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie – oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Do tej samej ustawy odesłano także w art. 2 pkt 2 i 4. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2016, poz. 1518) z późn. zm) – zwanej dalej u.ś.r., dochód oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody szczegółowo wymienione w tym przepisie. W tiret 14 w art. 3 pkt 1 lit. c u.ś.r. wśród tych dochodów wymienione zostały alimenty na rzecz dzieci. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy jako dochód członka rodziny traktuje się przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1 – 3. W ostatnim przepisie jest mowa jak ustalać dochód rodziny w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub jego uzyskania. Samo zaś pojęcie "utraty dochodu" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 19 ustawy. Zgodnie z tym przepisem utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584 z późn. zm.), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązane do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm.) Jak słusznie zauważa SKO, wobec brzmienia cytowanych przepisów, tylko te sytuacje, które przewidywał ustawodawca jako możliwość odliczenia utraconego dochodu mieszczą się w tym pojęciu. Kontrolowana sprawa dotyczy pierwszego okresu, na który możliwe było ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, tj. od dnia wejścia w życie ustawy do 30 września 2017 r. (art. 48 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy, w takim przypadku rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014 r. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Według art. 7 ust. 1 ustawy, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Tyle tylko, ż w art. 3 pkt 23 u.ś.r. nie przewidziano jako utraty dochodu sytuacji, w której rodzice zobowiązani do zapłaty alimentów na rzecz pozostających po ich opieką małoletnich dzieci (to te dzieci są wierzycielami a nie rodzice) nie wypłacają tych kwot do rąk drugiego rodzica, z tego powodu, że zasadzone kwoty na rzecz każdego z dzieci są takiej samej wysokości. Wzajemne rozliczenia między rodzicami nie mogą mieć w tej sytuacji żadnego znaczenia dla ustalenia wysokości dochodu rodziny skarżącej. W 2014 r., za który ustawodawca nakazał ustalić dochody rodziny na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., skarżącej nie obciążał jeszcze obowiązek zapłaty rat alimentacyjnych na rzecz starszego syna. Nie można więc tego zobowiązania odliczyć od dochodów rodziny. W chwili złożenia wniosku i ustalania prawa do świadczenia rodzina skarżącej składała się z 2 osób: tj. skarżącej i syna M., który zgodnie z wcześniej cytowanym art. 2 pkt 14 ustawy jest pierwszym dzieckiem. Starszego syna nie można było zaliczyć do rodziny, bo nie zamieszkuje on wspólnie ze skarżącą lecz osobno – z ojcem. W myśl rozwiązań ustawy na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia tylko dochód rodziny (tych członków, którzy aktualnie wspólnie ze sobą zamieszkują, wyliczonych w art. 2 pkt 16 ustawy) należało ustalić na poziomie z 2014 r. Żaden przepis ustawy nie nakazuje zaś ustalenia stanu osobowego rodziny z tamtego czasu. Oczywistym jest przy tym, że jeśli ten stan osobowy się zmienił, to nie wlicza się do dochodów rodziny dochodów osób, które aktualnie nie mieszczą się w pojęciu rodziny, ani też nie uwzględnia się dochodów tych osób jako, że nie mieszczą się one w aktualnie ustawowym pojęciu rodziny. Organy wydając decyzję, jeśli ustawa nie stanowi inaczej, zobligowane są do ustalenia stanu faktycznego aktualnego na dzień rozstrzygnięcia sprawy. W tym wypadku tylko dochód rodziny ustawodawca nakazał ustalić na poziomie z 2014 r. Wbrew zarzutom skargi organy nie miały żadnych podstaw, aby dochód rodziny z tytułu alimentów zasądzonych od ojca na rzecz małoletniego członka rodziny M., odliczyć od dochodu z tego powodu, że matka do rąk której ta zapłata miała nastąpić umówiła się z ojcem dziecka, że ten nie będzie ich wypłacał bo ona sama jest zobowiązana do zapłaty alimentów w takiej samej wysokości na rzecz starszego syna do rąk ojca. Takiej sytuacji ustawodawca nie przewidywał jako utraty dochodów. Wbrew zarzutom skargi organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny zarówno w zakresie ustalenia składu rodziny, jak i wysokości uzyskanego przez ten "skład" dochodu. Obciążające skarżącą alimenty na rzecz starszego dziecka zostały ustalone dopiero ugodą sądową z dnia 24 listopada 2015 r. Obowiązek ten nie dotyczył więc 2014 r. i nie można było powyższego uwzględnić przy ustalaniu wysokości dochodu za 2014 rok. Z oświadczenia skarżącej z dnia 1 czerwca 2016 r. załączonego do wniosku wynika, że w 2014 r. na dochód rodziny składały się: 6 000 zł tytułem alimentów na syna M. oraz jej dochód w wysokości 18 249,72 zł po pomniejszeniu o podatek należny, składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Po zsumowaniu w/w kwot i poniesieniu przez 12 miesięcy i przez 2 członków rodziny dało to kwotę 1010,40 zł, tj. wyższą niż 800 zł na osobę, co w świetle art. 5 ust. 3 ustawy w zw. z art. 2 pkt 1, 2, 14 i 16 ustawy nie dało podstaw do przyznania świadczenia na pierwsze dziecko. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie ma żadnych podstaw do jej uchylenia. Takie kryteria przyznania świadczenia ustanowił ustawodawca a organy orzekły prawidłowo stosując przepisy ustawy. Dlatego skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.