III SA/Kr 121/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. D. – K. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 grudnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania S. B. (dalej w skrócie skarżącemu) zasiłku stałego. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 12 i 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Skarżący zwrócił się w dniu 15 lipca 2016 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o udzielenie pomocy materialnej w formie zasiłku stałego. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu zasiłku stałego. Ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 27 lipca 2016 r., że skarżący mieszka sam a udokumentowanym źródłem dochodu jest renta inwalidzka w kwocie 799,29 zł netto. Z pisemnego oświadczenia strony wynika, że w ciągu 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku nie uzyskał żadnych dodatkowych dochodów. Z renty dokonywane są potrącenia w kwocie 700 zł miesięcznie tytułem zasądzanych alimentów. Skarżący posiada ponadto nadpłaty w opłacaniu czynszu w kwocie 1 443,43 zł (na dzień 31 grudnia 2015 r.), 849,57 zł (na dzień 31 lipca 2016 r.), energii elektrycznej w kwocie 882,32 zł oraz gazu w kwocie 341,78 zł. Dane te uzyskano w drodze korespondencji ze Wspólnotą Mieszkaniową, [...] Sp. z o.o. w N oraz [...] SA Oddział Obrotu Gazem, gdyż skarżący w trakcie wywiadu nie udostępnił rachunków. Wskazał, że utrzymuje się z pożyczonych od obcych osób pieniędzy a żywi się żywnością odpadową odkładaną przez pracowników pobliskiego sklepu. Nie sprecyzował skąd pochodzą środki na zwrot pożyczonych pieniędzy. Skarżący spełnił kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania wnioskowanego zasiłku, niemniej ze względu na stwierdzoną przez organ dysproporcję między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową oraz brak współdziałania strony nastąpiła odmowa przyznania pomocy. S. B. w odwołaniu od ww. decyzji podniósł, że przyznanie pomocy finansowej uzasadnia ciężka sytuacja finansowa, a w szczególności okoliczność, że nie ma środków na wykupienie leków, w związku z czym popada w coraz większe problemy zdrowotne. Nie podał pracownikowi posiadanych kwot nadpłat w opłacaniu mediów, gdyż ich nie pamiętał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji odwoławczej przedstawiło ogólne zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, wskazując, że osobie samotnie gospodarującej przyznaje się świadczenie finansowe, gdy jej dochód nie przekracza kwoty 634 zł (§ 1 pkt 1 a ww. rozporządzenia). Zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ustala się go w kwocie różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 37 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy). Podzielając ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji oraz poczynione na ich podstawie wnioski organ odwoławczy uściślił, że stwierdzona dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową wynika z ustaleń, iż po potrąceniu skarżącemu z otrzymywanej renty inwalidzkiej (799,29 zł) alimentów pozostaje mu do dyspozycji kwota 99,29 zł. Niewiadomo z jakiego faktycznie źródła pochodzą środki, z których skarżący opłaca media, a co więcej, posiada nadpłaty w ich opłacaniu, zwłaszcza, że nie wyjaśnił precyzyjnie tych kwestii. Nie okazał rachunków za media, twierdził, iż pożycza pieniądze od osób obcych i żywi się żywnością odpadową odkładaną w pobliskim sklepie. W mieszkaniu skarżącego stwierdzono natomiast duże ilości przetworów i jedzenia oraz zakupionych lekarstw. Skarżący wykazał się ponadto brakiem współpracy z organem pomocowym, co również uzasadnia odmowę przyznania świadczeń na podstawie przepisu art. 11 ust. 2 ww. ustawy. Nie udostępnił rachunków za media oraz zataił dodatkowe źródło dochodów. Decyzja w przedmiocie zasiłku stałego jest decyzją podejmowaną w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, iż spełnienie przez wnioskodawcę kryterium ustawowego (co miało miejsce w przypadku skarżącego), nie stwarza po stronie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia. S. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję powtórzył zarzuty odwołania, podnosząc w szczególności, iż współpracował z organem pomocowym w wymaganym zakresie i nie zataił żadnych okoliczności. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 5 czerwca 2017 r., uzupełniając skargę, podniósł następujące zarzuty: 1. Naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa mające wpływ na treść decyzji poprzez: a) brak dokonania przez organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego, przyjmującej postać niewłaściwej oceny zrekonstruowanych faktów, prowadzących do bezpodstawnego dowolnego, albowiem sprzecznego ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przyjęcia, że: - fakt uregulowania należności za czynsz, prąd i gaz oraz istnienie nadpłat z tego tytułu świadczy o tym, że skarżący posiada dodatkowe zasoby bądź dochody pozwalające na zapewnienie dodatkowych potrzeb życiowych, podczas, gdy: > istota nadpłaty nie polega na dokonywaniu płatności "na zapas" w sytuacji dysponowania wolnymi środkami a jedynie obowiązkowym uiszczaniu ich w formie zryczałtowanej z późniejszym rozliczeniem, które w razie nadwyżki spowodowanej niewykorzystanej prognozowanej usługi skutkuje zrachowaniem nadpłaty na kolejne okresy, prowadząc tym samym do wniosku, że istnienie nadpłaty świadczy o czynieniu przez skarżącego oszczędności w zakresie tych usług, potwierdzając twierdzenia o jego trudnej sytuacji materialnej, > jak wynika z twierdzeń skarżącego, niepodważonych innymi dowodami, regulowanie bieżących rachunkowe odbywało się z pożyczonych środków, których nie jest w stanie zwrócić z uwagi na trudną sytuację materialną, tym samym okoliczność ta nie świadczy o istnieniu dodatkowego, nieujawnionego dochodu, > wbrew ciążącym na organie obowiązkom dowodowym nie ustalono kiedy została dokonana ostatnia zapłata za prąd, gaz oraz czynsz i czy aktualnie są one dokonywane, - skarżący posiada żywność (przetwory) i leki, co ustalono na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, a co w ocenie organu świadczy o zakupie ich z własnych nieujawnionych na potrzeby prowadzonego postępowania dochodów, podczas, gdy przedmiotowe lekarstwa były przeterminowane, zaś żywność – domowe przetwory – nie nadawały się do spożycia z uwagi na cukrzycę, na którą cierpi skarżący, a którą to okoliczność potwierdza przedłożona przez skarżącego dokumentacja medyczna. b) brak uwzględnienia a następnie odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do konkretnych przedstawionych przez stronę zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszym instancji jak i wraz z odwołaniem od jego decyzji dowodów, a to zalegających w aktach sprawy niewykupionych recept na leki podczas, gdy dowody te wskazywały na brak dysponowania przez skarżącego środami pozwalającymi na zapewnienie sobie podstawowych potrzeb życiowych, zaś również na organie drugiej instancji spoczywał obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a następnie dokonania wszechstronnej jego oceny, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które to uchybienia doprowadziły do bezpodstawnego i dowolnego przyjęcia istnienia dysproporcji pomiędzy udokumentowanym dochodem a rzeczywistym stanem majątkowym w rozumieniu art. 12 ustawy o pomocy społecznej, a w konsekwencji do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. 2. naruszenie prawa materialnego art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej mające wpływ na treść decyzji poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem i odmową przyznania zasiłku stałego polegającą na przyjęciu, że brak wskazania przez stronę źródeł pochodzenia środków na regulowanie zobowiązań czynszowych, za energię elektryczną czy gaz wskazuje na brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym, o jakim mowa w tym przepisie, stanowiąc samoistną podstawę do odmowy udzielenia świadczenia, podczas, gdy brak współdziałania w rozumieniu tego przepisu może być odnoszony wyłącznie do trudnej sytuacji życiowej strony i braku podejmowania przez skarżącego aktywności w celu jej poprawy, nie zaś trudności ustalenia faktów przez pracownika organu pomocowego, 3. naruszenie prawa materialnego art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej mające wpływ na treść decyzji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku stałego ma charakter uznaniowy podczas, gdy wykładnia literalna tego przepisu wskazuje, iż organ administracji publicznej w przypadku wystąpienia wskazanych w przepisie przesłanek nie posiada żadnej swobody w zakresie przyznania tego świadczenia, zaś decyzja z w tym zakresie ma co do zasady charakter związany. Pełnomocnik wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz na zasadzie art. 145 a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji przyznającej wnioskowany przez skarżącego zasiłek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, by wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji i postanowień sąd bada, czy zaskarżona decyzja bądź postanowienie nie naruszają prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga S. B. podlega uwzględnieniu. Materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji stanowił art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ogólnym przepisem, do którego każdorazowo należy się odnieść, rozpatrując kwestię przyznania świadczeń z pomocy społecznej jest przepis art. 7 ustawy o pomocy społecznej stanowiący, że pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego - zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w RP status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Charakter świadczenia w postaci zasiłku stałego polega na tym, iż organ administracji publicznej nie posiada żadnej swobody w zakresie przyznania tego rodzaju świadczenia w sytuacji, gdy strona spełni przesłanki z ww. przepisu. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje w przepisie art. 12 instrument pozwalający na odmowę przyznania wnioskowanych świadczeń przez pryzmat ujawnionej sytuacji majątkowej. Zgodnie z jego treścią: w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. W niniejszej sprawie odmowa przyznania skarżącemu zasiłku stałego oparta została o zacytowany przepis. Organ doszedł do wniosku, iż skarżący zataja dochody, gdyż nie sposób przyjąć, iż z kwoty 99,28 zł miesięcznie (tyle pozostaje mu z renty po odliczeniu alimentów) jest w stanie się utrzymać. Wątpliwości organu zostały spotęgowane istnieniem nadpłat w opłacaniu za media oraz zaleganiem w mieszkaniu skarżącego dużych ilości jedzenia oraz leków. Organ wyprowadził z powyższego dalej idące wnioski, iż istnieje dysproporcja między udokumentowaną przez skarżącego wysokością dochodu (renty) a jego sytuacją majątkową. W ocenie Sądu organ wyprowadził jednak błędne wnioski, przekroczył granice uznania administracyjnego i w konsekwencji niezasadnie odmówił skarżącemu wnioskowanej pomocy. Odmowa przyznania świadczenia nie wiąże się bowiem automatycznie ze stwierdzeniem dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny Dysproporcja ta musi dodatkowo wskazywać, że posiadane przez osobę lub rodzinę własne zasoby pozwalają na samodzielne przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. Ustawa podaje, że takimi zasobami są w szczególności znaczne zasoby finansowe, wartościowe przedmioty majątkowe czy nieruchomości. Już choćby te przykłady wskazują, że chodzi tu o istotne składniki majątkowe, które w powszechnej opinii społecznej są uznawane za synonim dobrobytu. Ich posiadanie oznacza, że osoba lub rodzina ma wystarczające środki na zaspokojenie swoich potrzeb, co wyklucza możliwość korzystania ze wsparcia pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 423/13). Takich szczególnych "zasobów" nie stwierdzono w przypadku skarżącego. Jedynymi ustaleniami pozostawały w gruncie rzeczy nadpłaty w spłacie mediów czy posiadane duże ilości jedzenia oraz leków. Zasady wynikające z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek każdorazowego rozważenia, czy mimo spełnienia materialnych przesłanek przyznania konkretnego świadczenia, w sprawie zaszły okoliczności wyłączające taką dopuszczalność. Dla zastosowania przepisu art. 12 ustawy o pomocy społecznej nie było wystarczające jedynie wskazanie na generowane przez skarżącego nadpłaty w czynszu, energii elektrycznej oraz gazu oraz posiadanie dużych ilości leków i jedzenia. Zaniechania organów administracji w wyjaśnieniu okoliczności powstania nadpłat uznać należy za naruszenie przepisów postępowania. Sąd podziela jednakże wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2006 r (sygn. akt I OSK 830/05) pogląd, iż nadpłaty w Spółdzielni Mieszkaniowej, nie można uznać za posiadanie znacznych zasobów finansowych, świadczących o istnieniu dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową skarżącego, uzasadniającą odmowę przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W sprawie nie można ponadto uznać, że skarżący, nie ujawniając wysokości zobowiązań z tytułu mediów i kwoty nadpłat nie współpracował z pracownikami socjalnymi w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż brak współpracy w rozumieniu tego przepisu oznacza brak aktywności strony w kierunku poprawy jej sytuacji materialnej, nie zaś trudności w ustaleniu faktów przez organ. To drugie rzutuje na przebieg postępowania i konieczność podjęcia przez organ działań z urzędu. Wymienione wyżej naruszenia przepisów zarówno postępowania jak i prawa materialnego (art. 7, 77 a 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 11 ust. 2 i 12 ustawy o pomocy społecznej) uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji uzupełni materiał dowodowy, w szczególności w zakresie posiadanych przez skarżącego nadpłat a następnie oceni go z punktów widzenia przepisów art. 11 ust. 2 i 12 ustawy o pomocy społecznej, mając na względzie przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię tych przepisów. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie przepisu art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.