II OSK 2639/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 175/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Sz 175/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K.) z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy art. 84 i 85 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). W ocenie Sądu I instancji, wydana w sprawie decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest zgodna z art. 84 i 85 u.u.i.ś. Sąd I instancji wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S., na podstawie art. 64 ust. 1 u.u.i.ś., wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia polegającego na koncesjonowanym wydobyciu piasku ze złoża [...], zlokalizowanego na działce nr [...] obręb W., gm. W., nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (k. 112-113 akt administracyjnych). Wójt Gminy W. w postanowieniu z [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 63 ust. 2 u.u.i.ś., odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Według Sądu I instancji, Wójt Gminy W. w decyzji z [...] września 2016 r. uwzględnił usytuowanie przedsięwzięcia, możliwe zagrożenia dla środowiska rodzaj i skalę oraz jego negatywne oddziaływanie na środowisko, życie i zdrowie ludzi. Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, w ramach postępowania wyjaśniającego przedstawiono i przeanalizowano przewidywany poziom i wartości hałasu, pyłów oraz spalin. Ustosunkowując się do zarzutu naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., Sąd I instancji wskazał, że strona skarżąca nie wykazała, jakie to dowody zebrane w ramach postępowania przemawiały za obowiązkiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność zwiększonego ruchu pojazdów i obciążenia dróg gminnych nie jest samodzielną i wystarczającą podstawą do wydania decyzji stwierdzającej potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie "art. 174 pkt 2" zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a. art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona nią decyzja SKO w K. wydana została z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. z naruszeniem: • przepisów prawa materialnego w postaci art. 63 ust 1. u.u.i.ś. przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko pomimo tego, że zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym zachodzą przesłanki do dokonania takiej oceny; • przepisów prawa materialnego w postaci art. u.u.i.ś. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieobjęcie wymogiem wskazania opinii zarządcy w nowobudowanej drogi znajdującej się w okolicy przedsięwzięcia, w zakresie określenia faktycznego zapotrzebowania kopaliny do budowy drogi; • przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji błędne ustalenie rodzaju i skali oddziaływania planowanego przedsięwzięcia co doprowadziło do tego, że decyzja organu I instancji została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym, przez co powinna zostać uchylona przez organ II instancji; • przepisów postępowania w postaci art. 107 k.p.a. przez brak wskazania art. 63 u.u.i.ś. jako podstawy prawnej wydanej decyzji; b. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo zaistnienia przesłanek w postaci wydania jej z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy; c. art. 135 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności, bądź ewentualne nieuchylenie w całości decyzji Wójta Gminy W. z [...] września 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu Sądowi, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.; 2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a.; 3. stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z [...] września 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia na podstawie art. 135 p.p.s.a., ewentualnie o jej uchylenie w całości; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, powiększonych o koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł na podstawie art. 203 p.p.s.a.; 5. rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ I instancji jako podstawę faktyczną swoich ustaleń uczynił przede wszystkim twierdzenia zawarte we wniosku D. N. z [...] kwietnia 2016 r. "o sporządzenie opinii oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Według skarżącego kasacyjnie, wniosek ten obarczony był istotnymi wadami. We wniosku tym błędnie ustalono dane dotyczące zabudowań mieszkalnych, wskazując, że jest ona mniejsza od rzeczywiście występującej w terenie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, istotnym faktem jest to, że w sąsiedztwie przewidywanego przedsięwzięcia występują grunty orne, a także obszary leśne. Wydobycie kruszywa będzie mieć wpływ na pobliskie gospodarstwa rolne, prowadzenie produkcji rolnej, tereny zalesione, a także zwierzęta je zamieszkujące. Organy obu instancji naruszyły art. 7 oraz 77 k.p.a. Nie zostało to jednak dostrzeżone przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie uważa, że organ I instancji nie wskazał przewidywanego poziomu oraz wartość emisji zanieczyszczeń. Podobnie organ nie określił żadnych wartości w przypadku poziomu hałasu, oddziaływania wtórnej emisji pyłów oraz spalin. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej jako podstawę kasacyjną wskazano "art. 174 pkt 2", zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie przez wnoszącego ten środek prawny rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Norma wywiedziona z art. 151 p.p.s.a. jest normą wynikową (podobnie jak art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Przepisy te regulują jeden z etapów orzekania przez sąd administracyjny. Zarzutowi naruszenia tych przepisów powinno towarzyszyć powiązanie ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazywane naruszenie polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania czy też ich wykładni dokonanej przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. są przede wszystkim niezrozumiałe. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. Istota powyższej regulacji sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji – jak w tej sprawie – nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie, zarzucając naruszenie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., nie wskazał, której jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy zarzut. Artykuł 63 ust. 1 u.u.i.ś. posiada rozbudowaną strukturę – składa się z trzech punktów, które następnie są podzielone na mniejsze jednostki redakcyjnej w postaci liter. W każdym punkcie występuje kilaka liter jako mniejsze jednostki redakcyjne. Posiadają one zróżnicowaną treść normatywną regulującą różne kryteria, które powinien uwzględnić organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie zarzuca w sposób bardzo ogólny brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą: koncesjonowane wydobycie piasku ze złoża [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w gminie W. o powierzchni [...] ha. W skardze kasacyjnej nie wskazano, które kryteria uregulowane w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. nie zostały wzięte pod uwagę przez Wójta Gminy W. w decyzji z [...] września 2016 r. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. reguluje kryteria, które powinien łącznie uwzględnić organ, stwierdzając w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję, w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 66 u.u.i.ś. Przepis ten składa się z trzynastu ustępów, które dzielą się na punkty, a w ramach poszczególnych punktów wyodrębniono litery. Jest to rozbudowany pod względem merytorycznym przepis, który zawiera zróżnicowaną zawartość normatywną, dotyczącą treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie rozwija postawionego w tym zakresie zarzutu. Zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś., do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć: w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – kartę informacyjną przedsięwzięcia. Załączona do wniosku inwestora zgodnie z przywołanym wyżej przepisem karta informacyjna przedsięwzięcia była zatem dokumentem ocenianym przez organy orzekające w sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji.