II SA/Bk 783/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] sierpnia 2016 roku numer [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] kwietnia 2016 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej E. S. kwotę 597,00 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. nakazał inwestorowi B. B. wykonanie rozbiórki przyziemia budynku gospodarczego o wymiarach 7,50 m x 20,15 m o konstrukcji murowanej, zlokalizowanym na działce o nr geod. [...] (obecnie nr geod. [...]) w miejscowości T., gm. S. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku przez zobowiązanego organ prowadził w stosunku do ww. postępowanie egzekucyjne. Następnie w dniu [...] kwietnia 2016 r. ustalił, że B. B. nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości i dlatego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. umorzył postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku wykonania rozbiórki prowadzone w stosunku do B. B. Jednocześnie organ poinformował aktualną właścicielkę ww. nieruchomości – E. S.(dalej powoływanej także jako: "Skarżąca") o fakcie prowadzenia w stosunku do niej postępowania egzekucyjnego, mającego na celu przymuszenie do wykonania nakazanej rozbiórki. W dniu [...] maja 2016 r. organ, działając jako wierzyciel wystosował do ww. upomnienie wzywające ją do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, zaś w dniu [...] czerwca 2016 r. działając jako wierzyciel i organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy o nr [...] W następstwie dalszego uchylania się przez zobowiązaną od wykonania nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] nałożył na E. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 122 804,17 złotych z powodu uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2016 r. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, E. S. złożyła zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. podnosząc, że jest to drugie orzeczenie w tej samej sprawie, albowiem grzywna przymuszająca do wykonania rozbiórki ww. części obiektu budowlanego została już uprzednio nałożona na poprzedniego właściciela działki. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy nie podzielił podnoszonych zarzutów i postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec uchylania się Skarżącej od wykonania ciążącego na niej obowiązku, organ zobowiązany był do nałożenia grzywny w celu przymuszenia zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dalej organ podniósł, że na prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie ma wpływu fakt, że postanowienie nakładające grzywnę przymuszającą do dokonania rozbiórki tej samej części obiektu, było już raz uprzednio wydane, albowiem wówczas postępowanie egzekucyjne prowadzone było w stosunku do innego podmiotu. Wobec powyższego E. S. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2016 r., zaskarżając je w całości. Skarżąca we wniesionej skardze podniosła zarzuty naruszenia przepisów: - art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na nałożeniu grzywny na właścicielkę działki (Skarżącą) w sytuacji, gdy ta nie jest inwestorem w stosunku, do którego organ wydał nakaz rozbiórki, a ponadto w sytuacji, gdy osobą władającą budynkiem jest ojciec – B. B., a więc nałożenie grzywny na osobę nie będącą osobą obowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku; - art. 119 § 1 ww. ustawy polegające na nałożeniu grzywny na Skarżącą w sytuacji, gdy ta nie była w chwili orzekania ani inwestorem, ani właścicielem działki, a tym samym i obiektu objętego nakazem rozbiórki, a także podjęciu dwóch postanowień o nałożeniu grzywny w stosunku do jednego i tego samego obiektu budowlanego – budynku gospodarczego, a więc w stosunku do tych samych robót budowlanych, - art. 121 § 5 ww. ustawy poprzez błędne ustalenie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku, skutkiem czego nastąpiło jej zawyżenie; - art. 132 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 ww. ustawy poprzez pominięcie przez organ zażaleniowy faktu, że organ I instancji odstąpił od dokonania samokontroli skarżonego postanowienia; - art. 122 § 3 "p.p.s.a." poprzez odstąpienie organu zażaleniowego od rozpatrzenia zarzutów podniesionych w zażaleniu. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Skarżąca wskazała, że w spawie niniejszej kluczowe znaczenie ma ustalenie przez wierzyciela, czy B. B. po wyzbyciu się nieruchomości objętej postępowaniem egzekucyjnym utracił także posiadanie i zarząd nieruchomością. Gdyby bowiem pomimo zbycia działki rzeczywiście nie utracił posiadania tej nieruchomości, wówczas ściągnięcie grzywny w celu przymuszenia rozbiórki budynku od osoby, która wprawdzie nie jest już właścicielem, ale ma do niej dostęp i faktycznie nią włada – byłoby zasadne. Dalej Skarżąca wskazała, że art. 28a omawianej ustawy nie reguluje podstaw przejścia egzekucyjnego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tą inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym. Stąd też przed nałożeniem grzywny na nowego właściciela nieruchomości organ winien ustalić, czy istotnie nowy właściciel działki jest osobą zobowiązaną w rozumieniu ustawy. W tym celu organ winien posłużyć się ustaleniami Księgi Wieczystej, co pozwala na błyskawiczne określenie aktualnego właściciela działki. Powyższego obowiązku jednak nie wykonano, co doprowadziło do nałożenia grzywny na osobę nie będącą zobowiązaną do wykonania obowiązku. Tymczasem w trakcie postępowania zażaleniowego nastąpiła zmiana właściciela działki o nr geod. [...] objętej zabudową. Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2016 r. rep. [...] właścicielem działki ponownie stał się B. B. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów wydanych w obu instancjach, jako nie odpowiadających prawu. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o jej oddalenie. Odnośnie podniesionych zarzutów podał, że postępowanie egzekucyjne w sprawie nie może być prowadzone w stosunku do inwestora, albowiem nie jest on już właścicielem nieruchomości i nie ma tytułu prawnego do dokonania nakazanej rozbiórki, nadto skarżąca nabywając własność nieruchomości przejęła na siebie prawa i obowiązki związane z ww. nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Wywiedziona skarga okazała się zasadna i jako taka skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki oraz postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do B. B. Przechodząc do rozważań dotyczących przyczyn, które stanęły u podstaw powyższego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności należy odnieść się do chronologicznie pierwszego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do B. B., albowiem to właśnie to rozstrzygnięcie stanowi "punkt wyjścia" do czynienia dalszych rozważań w sprawie. Okolicznością bezsporną w realiach niniejszej sprawy jest fakt, że pierwotnie obowiązanym, na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] grudnia 2001 r. nakazującej inwestorowi wykonanie rozbiórki części obiektu budowlanego był inwestor B. B. Zagadnienie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części uregulowane zostało w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl zaś art. 52 ww. ustawy do dokonania nakazanych w decyzji administracyjnej czynności, o których mowa m.in. w art. 48 ustawy, obowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W tym miejscu podkreślić należy, że zastosowana konstrukcja redakcyjna ww. przepisu nie jest przypadkowa, a tym samym, co do zasady, to właśnie w kolejności wskazanej w przepisie należy ustalać, który podmiot winien dokonać czynności faktycznych związanych z rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części. Powyższe znajduje pełne uzasadnienie w wykładni celowościowej ww. przepisu. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że regułą winno być obciążenie koniecznością dokonania określonych czynności właśnie inwestora, a nie jakiegokolwiek innego podmiotu, albowiem to właśnie inwestor jako "gospodarz procesu budowlanego" jest odpowiedzialny za powstanie określonego stanu faktycznego niezgodnego bądź to z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, bądź też stanu sprzecznego z warunkami indywidualnego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. W realiach przedmiotowej sprawy, po wydaniu decyzji nakazującej inwestorowi B. B. wykonanie rozbiórki i po wszczęciu wobec niego postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym doszło do przeniesienia na rzecz córki zobowiązanego E. S.- prawa własności nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce. W ocenie Sądu przedmiotowa okoliczność nie uchyla jednak automatycznie zarówno samej ostatecznej decyzji w przedmiocie rozbiórki, jak również nie skutkuje umorzeniem prowadzonego administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Co więcej, pomimo przeniesienia prawa własności na osobę trzecią, postępowanie egzekucyjne mające na celu wykonanie nałożonego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, w określonych okolicznościach faktycznych może w dalszym ciągu być prowadzone wobec inwestora nie zaś nabywcy prawa. O powyższym przesądza faktyczna możliwość realizacji przez pierwotnie zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku, która w praktyce związana jest tylko i wyłącznie z faktycznym dysponowaniem przez niego przedmiotową nieruchomością. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się bowiem pogląd, że właśnie z uwagi na alternatywne wymienienie w art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, nie jest wykluczone, że egzekucja może toczyć się dalej przeciwko dotychczasowemu właścicielowi – jest to jednak dopuszczalne tylko wówczas, gdy dotychczasowy właściciel jest nadal posiadaczem i zarządcą nieruchomości (tak: m.in. wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r. II OSK 3252/14). Stanowisko to NSA uzasadniał faktem, że w postępowaniu egzekucyjnym chodzi o wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, a nie o wykonanie decyzji w stosunku do osoby w niej wymienionej. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano ponadto, że nawet brak tytułu prawnego do nieruchomości, nie stanowi przeszkody w wykonaniu obowiązku rozbiórki spornego obiektu budowlanego przez inwestora władającego tym obiektem. Reasumując powyższe, Sąd nie podziela poglądu, że postępowania egzekucyjnego nie można prowadzić w stosunku do inwestora tylko dlatego, że po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu przeniósł on własność nieruchomości na inną osobę, jeżeli nadal jest posiadaczem i zarządcą obiektu budowlanego objętego decyzją nakazującą rozbiórkę tego obiektu. Podstawę takiego stanowiska stanowi przepis art. 52 Prawa budowlanego. Także dyspozycja art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016, poz. 599 ze zm. – zwana dalej jako: "ustawa"), expressis verbis stanowi, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy, zaś zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego. Warto w tym miejscu zauważyć, że katalog przyczyn uzasadniających umorzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego został określony w sposób enumeratywny w art. 59 § 1 ustawy, zaś w § 2 ww. ustawy została wskazana fakultatywna przesłanka umorzenia związana jednakże wyłącznie z egzekucją należności pieniężnych, nie zaś obowiązków o charakterze niepieniężnym, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wskazać przy tym należy, że żadna z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego wymieniona w ww. przepisach nie ma zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Tym samym należy jednoznacznie stwierdzić, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do B. B. wydane w oparciu o przepis art. 59 § 1 pkt 2 ustawy zostało podjęte w sposób nieprawidłowy, zaś w sprawie nie zaistniała żadna z czterech przesłanek umorzenia postępowania wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 2, tj. obowiązek nie jest wymagalny, obowiązek został umorzony lub obowiązek wygasł z innego powodu albo obowiązek nie istniał. A zatem brak jest przesłanek, tak faktycznych, jak i prawnych do umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec pierwotnie obowiązanego B. B. i wszczęcia tożsamego postępowania wobec E. S. W tym miejscu podkreślić należy, że brak jest podstawy prawnej do prowadzenia dwóch niezależnych od siebie postępowań egzekucyjnych, zmierzających do realizacji tego samego obowiązku. Stąd jako stojąca w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 28a ustawy jawi się następująca po sobie sekwencja działań organu egzekucyjnego polegająca na umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec pierwotnie obowiązanego i następczo, wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego względem następcy prawnego. Na nie trafność rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji następstwa prawnego zobowiązanego zwrócił uwagę także NSA w wyroku z dnia 25 października 2016 r. II OSK 111/15. Konsekwencją zaś przedstawionych wyżej rozważeń była konieczność uchylenia także kolejnych postanowień wydanych w sprawie wszczętej i prowadzonej egzekucji administracyjnej w stosunku do następczyni prawnej B. B. – E. S. Uchylone postanowienia, odpowiednio Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie nałożenia na E. S. grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego oraz P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2016 r. utrzymującego w mocy ww. postanowienie nie mogły ostać się w obrocie prawnym. Jak już wskazano powyżej, w realiach sprawy objętej skargą, w ogóle nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec pierwotnie obowiązanego B. B. i jednoczesnego wszczęcia tożsamego postępowania wobec następczyni prawnej ww. E. S., i to z dwóch powodów. Po pierwsze organ po dokonaniu ustalenia w przedmiocie tego kto obecnie jest właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlane, do którego skierowana została decyzja o jej częściowej rozbiórce, niejako automatycznie, bez dokonania niezbędnej weryfikacji stanu faktycznego, przesądził, że pierwotnie obowiązany – inwestor B. B. nie jest w stanie wykonać nałożonego na niego obowiązku, a jedynym podmiotem, który może przywrócić stan zgodny z prawem jest aktualna właścicielka. Jednakże powyższe "ustalenie" ma charakter raczej założenia organu, a nie ustalenia wynikającego z dokonanych przez tenże organ określonych czynności weryfikujących rzeczywisty stan faktyczny związany z posiadaniem, użytkowaniem etc. ww. nieruchomości. Po drugie zaś, abstrahując przy tym od powyżej wskazanego zaniechania po stronie organu, wskazać należy, że w przypadku faktycznego potwierdzenia braku możliwości realizacji przez pierwotnie zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych, w sprawie należało zastosować rozwiązanie wynikające z przepisu art. 28a ustawy związane z kontynuacją prowadzonego postępowania egzekucyjnego wobec następcy prawnego zobowiązanego. Wobec powyższego, organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien rozważyć wskazane powyżej okoliczności, w szczególności zaś winien w sposób prawidłowy ustalić nie tylko stan prawny nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany, do którego została skierowana decyzja o rozbiórce, tj. kto jest właścicielem tejże nieruchomości, lecz także ustalić kto jest jej faktycznym posiadaczem i kto nią zarządza. Powyższe ustalenia winny być poczynione przez organ w kontekście prawidłowego ustalenia podmiotu, w stosunku do którego należy prowadzić postępowanie egzekucyjne mające na celu realizację nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym, pamiętając jednocześnie, że zasadą wynikającą z celowościowej wykładni przepisu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane winno być wyegzekwowanie przedmiotowego obowiązku od inwestora. W przypadku zaś poczynienia ustaleń, że niemożliwa jest egzekucja obowiązku od pierwotnie obowiązanego, organ winien, przy zachodzącej sukcesji prawnej, przeprowadzić czynności egzekucyjne w sposób zgodny z przepisami prawa, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym przejścia egzekwowanego obowiązku na następcę prawnego. Wobec stwierdzonych naruszeń prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy, zasądzając od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz Skarżącej kwotę 597,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw.