IV SA/Wa 1239/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymano nią w mocy pkt I decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nr [...] z dnia [...] września 2014 r., 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz W. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej również jako: "Prezes KZGW", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania M.W. i W.W. (dalej: również jako "skarżących") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej jako: "Dyrektora RZGW", "organu pierwszej instancji") z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] i decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] wystąpili I.M. i Z.M. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Dyrektor RZGW stwierdził nieważność: - decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., udzielającej W.W. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i korzystanie z wód rzeki [...] , w części dotyczącej punktu 2 - na wykonanie urządzenia piętrzącego na rzece [...] i piętrzenie wód tym urządzeniem do max. Rzędnej 118,30 m n.p.m.; punktu 5 - na pobór wody do napełnienia stawu oraz punktu 6 - na zrzut wody ze stawu; - decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie zmiany ww. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego W.W. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor RZGW stwierdził, że argumenty I.M. i Z.M. nie są wystarczające do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji, jednakże po rozpatrzeniu całości akt spraw- stwierdził, że decyzja Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. ustawy Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji tj.: - art. 2 ust. 3, z uwagi na opracowanie dokumentacji hydrologicznej, stanowiącej podstawę do wydania tej decyzji przez osobę, która nie wykazała posiadania odpowiednich kwalifikacji, potwierdzonych świadectwem; - art. 128 ust. 3, z uwagi na niezatwierdzenie w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym instrukcji gospodarowania wodą na korzystanie z wód powierzchniowych za pomocą urządzeń do jej piętrzenia; - art. 131 ust. 2 pkt 2, z uwagi na niedołączenie do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego decyzji o warunkach zabudowy dla zlokalizowanego na działce nr 730 urządzenia piętrzącego; - art. 131 ust. 2, z uwagi na niedołączenie do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego instrukcji gospodarowania wodą, zawierającego opis sposobu gospodarowania wodą, - art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c i ust. 3 pkt 3, z uwagi na brak wyszczególnienia stanu prawnego nieruchomości w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, a także niepokazanie na planie urządzeń wodnych tego zasięgu oddziaływania. Uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2009 r., Dyrektor RZGW podniósł, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 155 K.p.a. Skarżący odwołali się od powyższej decyzji Dyrektora RZGW i zarzucili jej naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 7, art. 8, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., a w konsekwencji dowolne i bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Starosty G. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że przepis art. 155 K.p.a. stanowił podstawę wydania decyzji Starosty G. nr [...], jako zmieniającej decyzję nr [...] oraz, że zmiana ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. wymaga również zgody stron, które nie nabyły na jej mocy żadnych praw. Prezes KZGW rozpatrując odwołanie stwierdził, że: 1. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty G. decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. przepisem art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2005 r., poz. 239, Nr 2019 ze zm.), dokumentacje hydrologiczne, stanowiące podstawę projektowania i planowania w zakresie budownictwa wodnego, ochrony przed powodzią i zapobiegania skutkom suszy oraz zarządzania zasobami śródlądowych wód powierzchniowych, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, mogą być wykonywane tylko przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Organ podkreślił, że wolą ustawodawcy było aby osoby które opracowują dokumentację hydrologiczną, z uwagi na fakt, że biorą za nią pełną odpowiedzialność, posiadały stosowne kwalifikacje, o których mowa w wówczas obowiązującym ww. przepisie. Jak wynika a akt sprawy, Starosta G. poinformował W.W. o wymaganiach zawartych w art. 2 ust. 3 Prawa wodnego i wezwał go do uzupełnienia braków. Z przekazanej przez wnioskodawcę dokumentacji, nie wynika aby autor operatu wodnoprawnego posiadał kwalifikacje hydrologiczne stwierdzone przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że Dyrektor KZGW słusznie uznał, że doszło do rażącego naruszenia obowiązującego wówczas art. 2 ust. 3 Prawa wodnego. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis ten co prawda został uznany za niezgodny z Konstytucją (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2007 r.), jednakże moc obowiązującą utracił dopiero z dniem 12 grudnia 2007 r., czyli po wydaniu przez Starostę G. decyzji nr [...]. 2. Organ pierwszej instancji słusznie uznał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenie przepisu art. 131 usta 2a i art. 128 ust 3 Prawa wodnego, wobec nieopracowania instrukcji gospodarowania wodą i tym samym wobec niezatwierdzenia jej w pozwoleniu wodnoprawnym. 3. Nie można się zgodzić z organem pierwszej instancji, że doszło do naruszenia art. 131 ust. 2 pkt 2 poprzez niedołączenie decyzji o warunkach zabudowy dla zlokalizowanego na działce nr [...] urządzenia piętrzącego, jak wynika z akt sprawy, jeden z załączników do operatu wodnoprawnego stanowi decyzja Wójta Gminy J. nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] i [...] położonych we wsi B. dla inwestycji polegającej na budowie stawu ziemnego oraz zastawki piętrzącej na rzece "[...]". 4. Nie można również podzielić zdania Dyrektora RZGW, że doszło do naruszenia art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c i ust 3 pkt 3 Prawa wodnego, z uwagi na brak wyszczególnienia stanu prawnego nieruchomości w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych z podaniem siedzib i adresów właścicieli, a także niepokazania na planie urządzeń wodnych zasięgu oddziaływania. Organ odwoławczy wskazał na dane zawarte w operacie oraz podkreślił, że brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] września 2014 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. jest prawidłowa, doszło bowiem do rażącego naruszenia przepisu art. 2 ust. 3, art. 131 ust. 2a i art. 128 ust. 3 Prawa wodnego. Prezes KZGZ uznał także, że słusznie Dyrektor GZGW stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2009 r., nr [...], bowiem została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 K.p.a. Analizując tę kwestię organ odwoławczy wskazał, że W.W. pismem z dnia 28 lipca 2009 r. wystąpił do Starosty G. z wnioskiem o zmianę na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Jak wynika z akt sprawy, Starosta G. , wbrew wymogom art. 155 K.p.a., nie zwrócił się do stron postępowania o zajęcie stanowiska w kwestii wyrażenia zgody na zmianę decyzji. W ocenie organu odwoławczego, pomimo, że Starosta G. nie przywołał w podstawie prawnej art. 155 K.p.a., wydana przez niego decyzja nr [...] jest decyzją zmieniającą decyzję nr [...]. Zmianie bowiem uległ zapis dotyczący konstrukcji urządzenia piętrzącego, wysokości piętrzenia, powierzchni terenu zajętej przez urządzenie piętrzące oraz czas obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody z rzeki [...] , natomiast pozostałe punkty decyzji są odzwierciedleniem zapisów zawartych w decyzji nr [...]. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. i decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2009 r. była prawidłowa. M.W. i W.W. wywiedli skargę na powyższą decyzję Prezesa KZGW z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. W odniesieniu do decyzji nr [...]: - art. art. 7, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, poprzez niewykazanie przez Prezesa KZGW, że stwierdzone przez niego naruszenia prawa materialnego (art. 2 ust. 3 oraz art. 128 ust. 3 i art. 131 ust. 2a Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 grudnia 2007 r.) są rażące oraz zaniechanie przeprowadzenia z urzędu wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy autor operatu wodnoprawnego posiadał kwalifikacje hydrologiczne stwierdzane przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej; - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że ww. decyzja został wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2. w odniesieniu do decyzji nr [...] naruszenie art. 155 K.p.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, ze przepis art. 155 K.p.a. stanowił podstawę wydania tej decyzji, jako zmieniającej decyzję nr [...]; 3. w odniesieniu do decyzji nr [...] i decyzji nr [...], naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora RZGW, pomimo, że decyzja ta powinna zostać uchylona. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili m.in., że: - decyzja nr [...] jako decyzja związana nie mogła zostać zmieniona na podstawie przepisu art. 155 K.p.a. (możliwe to jest jedynie w przypadku decyzji uznaniowych), ponadto nie była to decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a., tyko nowe pozwolenie wodnoprawne; - przyjęcie przez Prezesa KZGW, że autor operatu wodnoprawnego nie posiadał uprawnień hydrologicznych, o których mowa w art. 2 ust. 3 Prawa wodnego bez przeprowadzenia w tym zakresie wszechstronnych ustaleń, było całkowicie dobrowolne i nieuprawnione, ponadto przepis ten na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r. (sygn. akt K 36/2006) został uznany za niezgodny z Konstytucją i skreślony; i - brak instrukcji gospodarowania wodą oraz jej niezatwierdzenie w pozwoleniu wodnoprawnym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym traktowane jest jako zwykłe naruszenie przepisów postępowania; 'j Prezes KZGW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, tzw. nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30 marca 2004 r. IVSA 3763/03 Lex 156952). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). W rozpatrywanej sprawie Prezes KRGW uznał, że decyzja Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] - pozwolenie wodnoprawne dla W.W. zostało wydane z rażącym naruszeniem: | - art. 2 ust. 3 Prawa wodnego - art. 131 ust. 2a i art. 128 ust. 3 Prawa wodnego. Odnosząc się do pierwszej kwestii, tj. rażącego naruszenia art. 2 ust. 3 prawa wodnego, należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem dokumentacje hydrologiczne mogą być wykonywane tylko przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Procedura nabywania uprawnień hydrologicznych określona została w art. 2 ust. 4 i 5 Prawa wodnego. Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach nie wynika, żeby autor operatu wodnoprawnego posiadał kwalifikacje hydrologiczne stwierdzone przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, zatem, doszło do rażącego naruszenia art. 2 ust. 3 Prawa wodnego. Zdaniem organu odwoławczego, na tę ocenę, nie powinien mieć wpływu fakt, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r. (sygn. akt K 36/2006 ) stwierdzono niekonstytucyjność art. 2 ust. 3 Prawa wodnego, bowiem - jak podkreślił organ - przepis ten stracił moc dopiero z dniem 12 grudnia 2007 r., czyli już po wydaniu przez Starostę G. decyzji nr [...] (w dniu 3 sierpnia 2007 r.). W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu jest błędne. Powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 2 ust. 3 Prawa wodnego jest niezgodny z art. 2 oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 2 ust. 4 Prawa wodnego jest niezgodny z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Trybunał stwierdził: "określenie warunków wykonywania zawodu lub czynności zawodowych należy do spraw o fundamentalnym znaczeniu z punktu widzenia wolności wykonywania zawodu. Sprawy te muszą być unormowane w ustawie i nie mogą być przekazywane do unormowania w drodze rozporządzenia. Ustawa, uzależniając wykonywanie określonych czynności zawodowych od wymogu posiadania odpowiednich kwalifikacji, musi sprecyzować bliżej wymagania dotyczące tych kwalifikacji, tak aby jej adresaci mogli ustalić na podstawie jej przepisów, czy mogą dokonywać takich czynności. Odnosi się to także do warunków wykonywania dokumentacji hydrologicznych, w szczególności precyzyjnego określenia wymogów dotyczących kwalifikacji niezbędnych dla wykonywania takich czynności. Tymczasem ustawodawca ograniczył się do sformułowania ogólnikowego wymogu, aby osoby wykonujące dokumentacje hydrologiczne posiadały "odpowiednie kwalifikacje". Adresaci ustawy nie są w stanie określić na podstawie jej przepisów, czy mogą wykonywać dokumentacje hydrologiczne. Z przedstawionych względów, art. 2 ust. 3 i 4 ustawy nie spełniają przedstawionych wymogów konstytucyjnych dotyczących ingerencji w sferę praw konstytucyjnych. Art. 2 ust. 3 ustanawia ograniczenie wolności wykonywania zawodu, które z uwagi na swój bardzo ogólnikowy charakter, jest niezgodne z konstytucyjnym wymogiem, aby ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw były ustanawiane w ustawie. Z tego względu, Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten jest niezgodny z konstytucyjną zasadą wyłączności ustawy w sferze wolności i praw człowieka i obywatela, wyrażoną w art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z kolei art. 2 ust. 4 przekazuje do unormowania w drodze rozporządzenia sprawy o istotnym znaczeniu z punktu widzenia wolności wykonywania zawodu. Z tego względu, Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 65 ust. 1 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji. (...) Art. 2 ust. 3 i 4 ustawy nie spełniają standardów poprawnej legislacji, w szczególności wymogu dostatecznej określoności przepisów dotyczących sytuacji prawnej jednostki. Adresaci norm prawnych nie są w stanie określić na podstawie przepisów ustawy nawet w ogólnym zarysie, jakie są przesłanki nabycia uprawnień do wykonywania dokumentacji hydrologicznych. Nie jest też jasne, jaki organ ma przeprowadzać egzamin stwierdzający posiadanie odpowiednich kompetencji, jaki ma być przedmiot i zakres tego egzaminu, ani który organ ma wydawać świadectwo potwierdzające posiadanie odpowiednich kwalifikacji. Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 2 ust. 3 i 4 ustawy z art. 2 Konstytucji w powodu naruszenia zasad poprawnej legislacji." W ocenie Sądu w takiej sytuacji, skoro omawiane przepisy naruszają Konstytucję, to nawet mimo, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji obowiązywały, nie można przyjąć, że ich naruszenie powinno być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Jak wskazano na wstępie tryb stwierdzenia nieważności decyzji powinien być stosowany wyjątkowo, w oczywistych wypadkach. W stosunku do analizowanych przepisów trudno jest mówić o oczywistości naruszenia prawa, skoro Trybunał Konstytucyjny w cyt. wyżej uzasadnieniu wskazał na ogólnikowość tych przepisów i trudności interpretacyjne niepozwalające na jasnej określenie, kto może wykonywać dokumentację hydrologiczną. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał także, że nieopracowanie instrukcji gospodarowania wodą i tym samym niezatwierdzenie jej w pozwoleniu wodnoprawnym, stanowią wady kwalifikowane. Zdaniem Sądu, uzasadnienie organu odwoławczego w tej kwestii wskazuje, że organ rozpoznał wniosek o stwierdzenie nieważności tak jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (w postępowaniu zwykłym), rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego, nie zaś o ustalenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ bowiem jedynie stwierdził, że z akt sprawy wynika, że instrukcja gospodarowania wodą nie została opracowana i zatwierdzona w pozwoleniu wodnoprawnym, tym samym doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 131 ust. 2a i art. 128 ust. 3 Prawa wodnego. Organ rozpatrując sprawę w trybie nieważnościowym nie może się ograniczyć tylko do takiego stwierdzenia, że brak wymaganej prawem instrukcji gospodarowania wodą stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Powinien - po przeanalizowaniu kontrolowanej decyzji - wyjaśnić jakich istotnych reguł związanych z gospodarowaniem wodą nie określono w pozwoleniu wodnoprawnym. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, w zakresie, w jakim utrzymaną nią w mocy pkt 1 decyzji Dyrektora RZGW z dnia [...] września 2014 r., została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji wyroku. Za prawidłowe natomiast Sąd uznał stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Sąd stoi na stanowisku, że zmiana pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna. Sądy administracyjne wielokrotnie rozpatrywały skargi na decyzje wydane na podstawie art. 155 K.p.a., zmieniające pozwolenia wodnoprawne i niej kwestionowały możliwości zastosowania tego trybu w tej kategorii spraw (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/GI 262/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 453/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 461/10). W rozpatrywanej sprawie W.W. wystąpił do Starosty G. z wnioskiem o zmianę na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nie budzi wątpliwości fakt, że Starosta nie zwrócił się do stron postępowania o zajęcie stanowiska w kwestii wyrażenia zgodę na zmianę ww. decyzji i wydał decyzję zmieniającą pozwolenie wodnoprawne w dniu [...] września 2009 r. Słuszne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że w tej sytuacji doszło do rażącego naruszenia art. 155 K.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.pa.. jest również postępowaniem nadzwyczajnym i powinno być prowadzone ściśle wobec reguł określonych w tym przepisie. Wydanie decyzji zmieniającej, bez uzyskania zgody stron postępowania stanowi o rażącym naruszeniu omawianego przepisu. Sad nie może zgodzić się ze skarżącymi, że decyzja z dnia [...] września 2009 r. nie stanowi decyzji zmieniającej udzielone poprzednio pozwolenie wodnoprawne, jest nowym pozwoleniem wodnoprawnym, o czym miałoby świadczyć niepowołanie w decyzji art. 155 K.p.a. Odnosząc się do tej kwestii, należy stwierdzić, że niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanowi o wadliwości decyzji, choć samo niepowołanie podstawy prawnej w decyzji, gdy taka podstawa prawna obiektywnie istnieje nie jest wadą kwalifikowaną i samo w sobie nie uzasadniałoby unieważnienia decyzji. Gdyby uznać słuszność stanowiska skarżących, że omawiane rozstrzygniecie z [...] września 2009 r. stanowi nowe pozwolenie wodnoprawne, to należy stwierdzić, że w tym przypadku również zachodziłaby kwalifikowana wadliwość nowego pozwolenia wodnoprawnego określona w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną), skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji. Za nieuzasadniony również sąd uznaje zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy w dniu 9 października 2014 r. osoba upoważniona przez pełnomocnika skarżących przeglądała akta sprawy, następnie po wydaniu zaskarżonej decyzji skarżący reprezentowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli odwołanie, mieli możliwość złożyć wszelkie oświadczenia i wnioski dowodowe. Zgodnie natomiast z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, (wyrok NSA z 18 maja 2006r. II OSK 831/05 ONSAiWSA 2006/6/157). Skarżący nie wykazali takich okoliczności (nawet ich nie uprawdopodobnili). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s..a. Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.