I OZ 1271/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 1 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt III SO/Gd 52/16 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku J. F. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej Rektorowi Uniwersytetu G. z tytułu przekazania niekompletnych akt postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 9 czerwca 2017 r., III SO/Gd 52/16, wymierzył Rektorowi Uniwersytetu G. grzywnę w wysokości 250 złotych za przekazanie skargi wraz z niekompletnymi aktami sprawy (punkt 1) oraz zasądził od Rektora Uniwersytetu G. na rzecz J. F. 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przyczyny powodujące naruszenia obowiązków są zasadniczo nieistotne dla samego wymierzenia sankcji, choć mogą mieć wpływ na wysokość przedmiotowej grzywny. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny. Przede wszystkim kara finansowa służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy – może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. Ratio legis powyższego unormowania stanowi przede wszystkim zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego. W niniejszej sprawie poza sporem była okoliczność zachowania przez organ terminu trzydziestodniowego do przekazania akt sprawy i odpowiedzi na skargę, liczonego od dnia jej wniesienia. Skarżąca domagając się wymierzenia grzywny organowi wskazywała na niekompletność przekazanych akt. Art. 54 § 2 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Nie zostało w sprawie zakwestionowane, że przekazane przez organ akta są niekompletne. W piśmie procesowym z 24 października 2016 r. stanowiącym odpowiedź na zobowiązanie Sądu do przedłożenia brakujących dokumentów w sprawie, ewentualnie wyjaśnienie przyczyn ich braku (wymienionych przez skarżącą w piśmie procesowym z 27 września 2016 r.), pełnomocnik organu przyznał, że prowadzenie metryki spraw w sposób oczekiwany przez skarżącą stanowiłoby przykład nieproporcjonalnego nakładu środków i powołał się na wyłączenie obowiązku prowadzenia metryki w przedmiotowej sprawie. Jednak rozporządzenie z 9 marca 2012 r. Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki spraw jest wyłączony (Dz.U. z 2012 r., poz. 269), w załączniku nr 1 w poz. 94 nie obejmuje niniejszej sprawy (wyrażenia zgody na wznowienie studiów). Tak więc obowiązek prowadzenia metryki nie został w tym przypadku wyłączony. Oczywiście nie wszystkie wymienione w piśmie skarżącej z 27 września 2016 r. dokumenty mogą mieć istotne znaczenie dla sprawy. Niemniej ich brak uniemożliwia jednoznaczną ocenę w tym zakresie. Ponadto, w aktach sprawy brak jest wniosku z 13 lipca 2015 r. o uzupełnienie decyzji z [...] czerwca 2015 r. (jak wskazuje skarżąca dotyczącego uzupełnienia rozstrzygnięcia oraz udzielenia informacji). Postanowieniem z [..] września 2015 r., nr [...], doręczonym stronie 7 października 2015 r., Dziekan Wydziału Prawa i Administracji UG uzupełnił ww. decyzję z [...] czerwca 2015 r. w zakresie pouczenia strony o możliwości odwołania się od tej decyzji za jego pośrednictwem do Rektora UG w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Postanowienie zostało stronie doręczone 7 października 2015 r. Z sentencji przedmiotowego postanowienia wynika jednoznaczne, że zostało ono wydane w związku z wnioskiem z 13 lipca 2015 r. Nie odnaleziono również koperty, w której skarżąca przesłała odwołanie, od decyzji organu I instancji. Fakt nie kwestionowania przez organ zachowania terminów nie może sanować istnienia braków w aktach w tym zakresie. Co prawda pełnomocnik organu zaznaczył, że w odpowiedzi na skargę organ nie powoływał się na argumentację inną niż wynikającą z przesłanych dokumentów. Nie usprawiedliwia to jednak niekompletności akt. Natomiast kwestia możliwości rozpatrzenia wniesionej skargi w oparciu o akta sprawy ma przede wszystkim znaczenie dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Okoliczność pozostawania akt przy innej sprawie sądowo-administracyjnej może być jedynie okolicznością łagodzącą przy orzekaniu o wysokości kary grzywny (por. post. NSA z 16 października 2008 r., I OZ 688/08). Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Charakter sprawy przemawiał za wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 250 zł. Wysokość wymierzonej grzywny jest wystarczająca do zdyscyplinowania organu, który w przyszłości powinien mieć świadomość konsekwencji naruszenia ciążących na nim obowiązków. W okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że grzywna w ww. kwocie będzie adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku przekazania kompletnych akt i jednocześnie spełni cele, dla których została ustanowiona. Sąd wziął również pod uwagę okoliczność, że sprawa dotyczy decyzji podjętej przez organy uczelni, które posiadają autonomię, a prowadzone przed nimi postępowania w sprawach studentów nie podlegają takim samym rygorom jak w przypadku postępowań przed organami administracji. Zażalenie na punkt pierwszy powyższego postanowienia złożyła J. F., wnosząc o jego zmianę w zakresie wysokości wymierzonej grzywny i podniesienie jej do wysokości 5000 złotych. W uzasadnieniu podniosła, że w dniu 8 czerwca 2017 r. ustaliła podczas rozmowy telefonicznej z Wydziałem Informacji Sądowej, że termin posiedzenia w niniejszej sprawie nie został jeszcze wyznaczony (sprawa była uprzednio skierowana na rozprawę w składzie trzech sędziów z udziałem stron postępowania). Podkreśliła, że przepisy ustawy p.p.s.a. nie przewidują skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, gdy sprawa została już skierowana do rozpoznania na rozprawie. Ponadto, w ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wymierzając Rektorowi UG grzywnę w wysokości 250 złotych nie wziął po uwagę rozmiaru przekroczenia terminu przez organ i faktu, że nadal nie dopełnia on, nawet na wezwanie Sądu, ustawowego obowiązku. Rektor nie wskazał też przyczyn, dla których dezorganizuje postępowanie sądowoadministracyjne i narusza prawo skarżącej do rzetelnego postępowania sądowego i rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Kompletne i uporządkowane akta sprawy powinny zostać przesłane do Sądu w lutym 2016 r. Oznacza to, że organ przekroczył ten termin o 17 miesięcy. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Grzywna w wysokości 250 zł jest rażąco niewspółmierna do skali przekroczenia przez organ ustawowego obowiązku i lekceważącej postawy wobec prawa, Sądu i skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Z kolei w świetle art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Pamiętać przy tym należy, że art. 55 § 1 p.p.s.a. pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd przyjęty w orzecznictwie, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ przekazał do Sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Natomiast niekompletność przekazanych akt jak słusznie przyjął Sąd I instancji stanowiła podstawę do wymierzenia organowi grzywny. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że orzeczenie sądu o wymierzeniu grzywny ma charakter uznaniowy. Oznacza, to że Sąd może, ale nie musi stosować przedmiotowych sankcji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie przekroczył granic uznania jakie wyznacza art. 55 § 1 p.p.s.a. Natomiast zarzut dotyczący rozpoznania sprawy uprzednio skierowanej na rozprawę na posiedzeniu niejawnym jest bezzasadny. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma przepisu, który zakazywałby sądowi przekazanie sprawy, która może być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym (art. 55 § 1 zd. 2 p.p.s.a.), a została skierowana na rozprawę, z powrotem na posiedzenie niejawne. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.