II OSK 2602/15

Dnia 9 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2488/14 w sprawie ze skargi O. S. P. E. "P. do Ż." w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 2488/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi O.S.P.E. "P do Ż" z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2014r., znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 22 września 2014r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. – po rozpatrzeniu wniosku O.S.P.E. "P do Ż" z siedzibą w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 7 sierpnia 2014r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2009r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 3 grudnia 2008r. umarzającą postępowanie w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej P., której anteny sektorowe oraz anteny radiolinii zostały zamontowane na dachu budynku restauracyjno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew. ... przy ul. G. ... w P. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2014r. złożyło O.S.P.E. "P do Ż" z siedzibą w R., wnosząc o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż budowa obiektu budowlanego wybudowanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymaga przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego o charakterze merytorycznym; art. 107 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzja objęta wnioskiem była zgodna z prawem; art. 231 § 1 kodeksu karnego w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że legalizacja obiektu budowlanego nie podlega trybowi z art. 48 tej ustawy i inwestor jest zwolniony z opłaty legalizacyjnej; art. 7, 8, 77 § 1, art. 107 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że inwestycja nie wymagała decyzji środowiskowej, brak dokonania analizy prawnej, lakoniczność uzasadnienia; § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego pominięcie w sytuacji, w której anteny sektorowe oraz radiolinii należy sumować, co wynika z jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku, uchylającego powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych powodów niż w niej podniesiono, gdyż jak wynika z odpisu skróconego aktu zgonu Urzędu Stanu Cywilnego w P., uczestnik postępowania – A. B. zmarł w dniu 28 sierpnia 2014r., tj. przed datą wydania zaskarżonej decyzji. Pomimo tego faktu, zaskarżona decyzja wskazywała jego jako stronę postępowania, została również wysłana na jego adres. Organ odwoławczy nie podjął czynności zmierzających do ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania. Stosownie do treści art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zatem z chwilą śmierci uczestnika postępowania w jego prawa i obowiązki powinni wstąpić jego następcy prawni. W ocenie Sądu, brak udziału w postępowaniu strony stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony i jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Sąd I instancji wskazał również, że z uwagi na charakter wskazanych uchybień, nie rozpatrywał zarzutów podniesionych w skardze, gdyż kontrola w tym względzie będzie mogła nastąpić dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z tych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 i 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 p.p.s.a. Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ ustali aktualny krąg podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu, zapewniając im następnie czynny udział w nim. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzucono mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.), dalej k.p.a., polegające na niezasadnym uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2014r., znak: ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji gdy strona pominięta w postępowaniu administracyjnym nie podniosła takiego zarzutu, a w konsekwencji niedopuszczalne było uznanie przez Sąd z urzędu, że w sprawie zaistniała okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania zdefiniowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i z tej przyczyny uchylenie decyzji organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej, kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia w granicach skargi kasacyjnej. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca, regulując kompetencje sądu do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia przewidział dwie różne konstrukcje przepisów prawnych: jedną w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c i drugą w przepisie oznaczonym jako lit. b, która jest normą odsyłającą wprost do przypadków kwalifikowanych wad prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych jako przesłanki wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten powinien być oceniany łącznie z unormowaniem zawartym w art. 147 zd. drugie k.p.a. stanowiącym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i w art. 145a następuje tylko na żądanie strony oraz uregulowaniem zawartym w art. 184 § 4 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony. Powyższe świadczy o tym, że tylko wola podmiotu, którego to naruszenie dotyczy, wyrażona w żądaniu wznowienia postępowania decyduje o czynnościach procesowych prowadzących do ponownego rozpatrzenia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2009r. sygn. akt II OSK 1628/08 wyraził pogląd, który sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. W niniejszej sprawie, WSA bez dokonania właściwej wykładni zastosowanych przepisów uznał, że brak udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłego przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy uczestnika postępowania, stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony i jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Stanowisko takie byłoby możliwe wówczas, gdyby WSA ustalił następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania, zawiadomił ich o rozprawie, a następnie odebrał od nich oświadczenia, że podnoszą zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro Sąd nie miał takiej wiedzy, to przyjęcie zaistnienia przesłanki wznowieniowej uznać należy za co najmniej przedwczesne. Podkreślić należy, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można bez jej stanowiska uznać z urzędu, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że uwzględniając skargę tylko z tego powodu, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału następcy prawni uczestnika postępowania A. B. Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a. i to w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że osoby te (w tym żona, która brała udział w całym postępowaniu administracyjnym oraz sądowym i nie złożyła skargi) oceniają zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję, jako odpowiadającą ich interesom i w związku z tym nie podnosiłyby przesłanki wznowieniowej i nie domagały się uchylenia decyzji. W konsekwencji należało dojść do wniosku, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając spraw Sąd I instancji uwzględni poglądy prawne i uwagi zawarte w niniejszym wyroku. W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na szczególny charakter sprawy, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.