I GSK 556/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 198/17 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 20 września 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 198/17, oddalił skargę M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Sąd I instancji przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie prawidłowo utrzymało w mocy postanowienie organu egzekucyjnego - Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] października 2016 r. oddalające skargę dłużniczki na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku PEKAO S. A. w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] i [...], obejmujących należności za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem WSA przedmiotowe zajęcie zostało sporządzone oraz doręczone prawidłowo, z uwzględnieniem przepisów procedury egzekucyjnej oraz przepisami aktów wykonawczych - rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1483), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1339), rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1305 ze zm.). Wskazując na przepis art. 1a pkt 2 u.p.e.a. WSA wyjaśnił, iż postępowaniu ze skargi na czynność egzekucyjną bada się zgodność z przepisami prawa i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W związku z powyższym, przedmiotem skargi mogą być tylko zarzuty odnoszące się do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktycznych podejmowanych już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także wydawane w toku egzekucji akty (postanowienia i zarządzenia), na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro dłużniczka nie podniosła kwestii dotyczących czynności wykonawczych z zakresu prawidłowości zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności, to tym samym nie wskazała sposobu naruszenia przez organ egzekucyjny art. 80 u.p.e.a Zarzucając natomiast, że dług wobec Prezydenta Miasta Szczecina za zajęcie pasa drogowego nie istnieje, został "sztucznie" wytworzony przez Zarząd Dróg, który wydał dwie decyzje dotyczące należności za zajęcie pasa drogowego, skarżąca wniosła o uchylenie tych decyzji: tj. z dnia 4 września 2012 r. i z dnia 4 listopada 2013 r. Zdaniem WSA nie ma podstaw, żeby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a., skargę na czynności egzekucyjne traktować, jako środek zaskarżenia, przy pomocy którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań, podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego, czy też aktów i działań podejmowanych przez wierzyciela, w tym w zakresie wydawania decyzji stanowiących podstawę wszczętej egzekucji. Postępowanie egzekucyjne nie jest bowiem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność decyzji odmawiającej umorzenia należności lub ustalającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. Tym samym ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być podnoszona w ramach skargi na czynność egzekucyjną w postępowaniu egzekucyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej czynności oraz legalności decyzji leżących u jej podstaw, a przez to oddalenie skargi, mimo iż skarżąca od początku wskazywała na wadliwość tytułów wykonawczych na podstawie których dokonano czynności; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 119 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a przez to uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się w sprawie; 3) naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. – poprzez daleko idącą dowolną ocenę dowodów oraz ich częściowe pominięcie i nieuwzględnienie wpłat skarżącej z tytułu zajęcia pasa drogowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Szczecinie wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 20 września 2017 r., I SA/Sz 198/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie. Prezydent Miasta Szczecin (organ egzekucyjny) zawiadomieniem z [...] lipca 2016 r. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego inną wierzytelność z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w Banku PEKAO S.A. w Warszawie, na podstawie dwóch tytułów wykonawczych, obejmujących należność za zajęcie pasa drogowego. Zawiadomienie zostało doręczone zobowiązanej w dniu 16 sierpnia 2016 r. Pismem nadanym 30 sierpnia 2016 r. zobowiązana wniosła skargę na czynności egzekucyjne. Organ egzekucyjny oddalił skargę, podnosząc, że tytuły wykonawcze w sprawie nie zostały wydane na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2016 r. dotyczącej odmowy umorzenia zobowiązania za zajęcie pasa drogowego, lecz na podstawie dwóch innych decyzji. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub/i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien kierować zarzuty pod adresem Sądu I instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych powinien on powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie w połączeniu z mającymi zastosowanie w postępowaniu administracyjnym przepisami prawa procesowego lub/oraz prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną, oprócz obowiązku właściwego zredagowania zarzutów kasacyjnych jest również zobowiązany, w myśl art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., który stanowi, że skarga kasacyjna powinna zawierać: przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, do wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu prawa oraz do wykazania, na czym to naruszenie polega (błędnej wykładni, niewłaściwym zastosowaniu), a w przypadku naruszenia prawa procesowego do wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to podjęte rozstrzygnięcie byłoby innej treści. Pomimo, że skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów, mając na względzie treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) w art. 1 pkt 1) określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Według art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503). Należy podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dominuje przede wszystkim interes wierzyciela, natomiast ochrona praw zobowiązanego została uregulowana tak, że stosowanie przepisów k.p.a. jest ograniczone tylko do zagadnień nie uregulowanych w u.p.e.a., ponieważ przepisy k.p.a. nie mogą modyfikować regulacji specyficznych dla postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe, którego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego i ma prawo wykorzystywać tu wszelkie środki dowodowe, zarówno uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i nienazwane. Gdy postępowanie egzekucyjne nie było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, osoba wobec której wystawiono tytuł egzekucyjny ma prawo domagać się przeprowadzenia postępowania dowodowego w trakcie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny w takich wypadkach zobowiązany jest natomiast do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu odpowiednich reguł postępowania administracyjnego, także co do postępowania dowodowego w możliwie jak najszerszym dla realizacji specyfiki postępowania egzekucyjnego zakresie. W ramach niewskazanej wprost podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 1 § 2 p.u.s.a. Zarzuty w tym zakresie kasator sformułował następująco: "zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności skarżonej czynności oraz legalności decyzji leżących u jej podstaw"; "dowolną ocenę dowodów". Przepis ustrojowy, jakim jest art. 1 § 2 p.u.s.a. (kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) może zostać naruszony, kiedy sąd administracyjny zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył prawa, ponieważ dokonał kontroli postanowienia ostatecznego z 29 grudnia 2016 r. wydanego w postępowaniu egzekucyjnym, kierując się kryterium legalności, przy czym kontroli tej nie podlegały ostateczne decyzje z 4 września 2012 r. i 4 listopada 2013 r. będące podstawą wystawienia przez wierzyciela 1 czerwca 2016 r. dwóch tytułów wykonawczych. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które w postępowaniu egzekucyjnym nie miały zastosowania. W pkt 2) petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 119 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3) p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast, według art. 54 § 1, § 4, § 5 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym: oddala skargę na czynność egzekucyjną; uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną: w całości, w części i w pozostałym zakresie oddala skargę. Na postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną przysługuje zażalenie. Według art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Postępowanie uproszczone jest odstępstwem od zasady jawności postępowania sądowego wyrażonej w art. 45 Konstytucji RP oraz art. 10 p.p.s.a. Jego istota sprowadza się do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów dającym większą ochronę interesów strony przez wnikliwe zbadanie sprawy niż rozpoznanie sprawy w składzie jednego sędziego. Natomiast, zgodnie z art. 122 p.p.s.a., sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Ten przepis daje możliwość wyeliminowania tych wszystkich przypadków, w których skierowano sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym, a która nie powinna z różnych przyczyn być w tym trybie rozpoznawana. Jest to zabezpieczenie przed rozpoznaniem w postępowaniu uproszczonym sprawy, która wymaga rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie naruszył art. 119 pkt 3) p.p.s.a., rozpoznając w trybie uproszczonym skargę na postanowienie ostateczne wydane w postępowaniu egzekucyjnym, ponieważ takie rozwiązanie przewiduje ustawa. Jednocześnie, rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, Sąd I instancji nie stwierdził przesłanek skutkujących przekazaniem sprawy do rozpoznania na rozprawie. Sąd nie naruszył art. 10 k.p.a., ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 § pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).