I SAB/Wa 329/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku dekretowego z dnia [...] maja 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego P.G. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz P.G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. P.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku o ustanowienie, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. jako: [...], a stanowiącej dawną własność M.M. (poprzedniczki prawnej skarżącego). Zawisłe obecnie przed Prezydentem [...] postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości (zainicjowane wnioskiem dekretowym z 25 maja 1949 r.) jest konsekwencją uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2008 r. nr [...] wydanej w tym przedmiocie negatywnej decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1957 r. [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, którym aktualnie jest Prezydent [...]. Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, mimo kilkukrotnie wystosowywanych w tym przedmiocie przez P.G. monitów, wniósł on w dniu 4 grudnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...], w efekcie rozpoznania którego Kolegium postanowieniem z [...] maja 2014 r. nr [...] zobowiązało Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] maja 1949 r. do 30 czerwca 2014 r. Termin ten upłynął bezskutecznie, w konsekwencji czego P.G., po wystosowaniu kolejnego monitu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazaną na wstępie skargę, w której domagał się: zobowiązania Prezydenta [...] do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 2 miesięcy od otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, zobowiązania Prezydenta [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika wymiaru niezałatwienia sprawy w terminie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. W motywach skargi zwracał uwagę, że uchylenie negatywnej decyzji dekretowej w toku instancji nastąpiło dopiero w 2008 r. ze względu na zawieruszenie się odwołania. Od tego czasu czeka bezskutecznie na ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji, które może mieć tylko jedną postać - odmowną. Bowiem w okresie oczekiwania na rozpoznanie odwołanie grunt przedmiotowej nieruchomości został w całości rozdysponowany na rzecz osób trzecich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na zebrany w toku postępowania materiał dowodowy niezbędny do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Poinformowanie skarżącego pismem z [...] kwietnia 2017 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w aktach materiałem dowodowym, jak też planowanym terminie zakończeniu postępowania wyznaczonym do końca czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi P.G. jest bezczynność Prezydenta [...], polegająca na nierozpoznaniu wniosku M.M. z [...] maja 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (pierwotnie prawa własności czasowej) do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...], po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] listopada 2008 r. wydanej w tym przedmiocie przez Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzji z [...] listopada 1957 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Bezczynność organu zachodzi zaś, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w rozpoznaniu sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) jak również stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miało ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Poza sporem bowiem pozostaje okoliczność, że wniosek poprzedniczki prawnej z [...] maja 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] w [...], po wyeliminowaniu w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] listopada 2008 r. uprzednio wydanej w sprawie decyzji z [...] listopada 1957 r. nie został dotychczas rozpoznany. Od uzyskania zaś waloru ostateczności przez decyzję nadzorczą Kolegium rozpoczął swój bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin w jakim organ zobowiązany był do rozpoznania wniosku. W aktach sprawy brak jest wprawdzie danych pozwalających na ustalenie w sposób precyzyjny (poprzez wskazanie konkretnej daty) kiedy ww. decyzja Kolegium uzyskała walor ostateczności. Niemniej, zważywszy na to, że nie został ona zaskarzona, można założyć, iż miało to miejsce najpóźniej w grudniu 2008 r. Przyjmując zatem, że nastąpiło to z końcem owego miesiąca, ponowne rozpoznanie sprawy objętej wnioskiem dekretowym z 1949 r. winno ono ulec zakończeniu co do zasady do końca lutego 2009 r. Tymczasem, mimo upływu przeszło 8 lat Prezydent [...] nie podjął w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Mało tego, do dnia wniesienia skargi jego aktywność w niej ograniczyła się wyłącznie do pozyskania wyciągów z rejestru gruntów, wykonania wydruku prowadzonych dla nieruchomości ksiąg wieczystych z bazy elektronicznej oraz przyjmowania dokumentów składanych przez stronę. Prezydent [...] nie reagował także na ponawiane przez skarżącego monity w sprawie, a o przyczynach zwłoki i nowym terminie jej załatwienia poinformował strony dopiero po przeszło 5 latach od ponownego zawiśnięcia przed nim postępowania (vide pismo z [...] kwietnia 2014 r. nr [...]) Prowadzić to musi do wniosku, że od ponad 8 lat pozostaje on w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy - przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu jakichkolwiek realnych działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy administracyjnej - pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 7,8 ,12 oraz 35 § 1 i 3 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika przy tym by przyczyną tego stanu rzeczy były obiektywnie weryfikowalne przeszkody uniemożliwiające zakończenie postępowania. Takowych nie podaje także w odpowiedzi na skargę Prezydent [...]. Zważywszy zatem na kwalifikowany charakter stwierdzonej zwłoki Sąd, poza wyznaczeniem terminu załatwienia sprawy, za zasadne uznał również przyznanie skarżącemu od organu, na podstawie art. 149 § 2 in fine p.p.s.a., sumy pieniężnej w kwocie 1000 złotych, która to sankcja poza jej podstawową dyscyplinująco–represyjną funkcją (mającą skłonić organ do zaprzestania dalszego naruszenia prawa i załatwienia sprawy przed nim zawisłej), wypełnia także funkcję quasi odszkodowania. Może ona być przy tym orzeczona z urzędu, a więc niezależnie od zgłoszonego w tej materii żądania, co wynika wprost z treści art. 149 § 2 p.p.s.a., stanowiącego, iż "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6." Wyznaczając natomiast, stosowanie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin załatwienia sprawy (którego bieg rozpoczynał się będzie do daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem) Sąd doszedł od przekonanie, że wystarczającym do zakończenia postępowania – zważywszy na zgromadzony w aktach materiał dowodowy - jest termin miesięczny. Nie mógł być natomiast uwzględniony wniosek skarżącego o zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika odpowiedzialnego za zwłokę, gdyż w celu usunięcia naruszenia prawa sąd administracyjny może jedynie stosować środki, które przewidziane są ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. art. 135 tej ustawy). Ta zaś nie przyznaje mu kompetencji do nakazywania organom administracji publicznej wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, a tym bardziej nakazania ukarania dyscyplinarnego pracowników tych organów. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1-3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono zaś na podstawie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.