II OSK 1022/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 240/17 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 240/17, oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – D. D. pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę garażu zlokalizowanego na terenie działki nr [...] k.m. [...] obręb Dz. L. przy ulicy [...][...] w K. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. S. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wszelkie wymagania określone w przepisach Prawa budowlanego, dlatego też słusznie organ pierwszej instancji udzielił inwestorowi pozwolenia na przebudowę garażu. Wojewoda wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na zmniejszeniu istniejącego budynku garażowego, nie wprowadzi zwiększenia ograniczenia w korzystaniu z sąsiednich działek, jak również nie pozbawi dopływu światła dziennego do sąsiadującego z nią obiektu. Garaż ten po przebudowie ma służyć mniejszym pojazdom typu motor i rowery. A zatem zarzut narażenia nieruchomości skarżącej na negatywne oddziaływanie w postaci promieniowania rentgenowskiego w związku z planowanym przeznaczeniem inwestycji na usługi stomatologiczne wraz z pracownią RTG, Wojewoda uznał za bezzasadny, gdyż jak wskazał dotyczy on innej, niezależnej inwestycji planowanej na tej samej działce inwestora, a nie analizowanej aktualnie przebudowy garażu. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa, przez brak pełnego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy zauważył, że w świetle art. 107 § 4 kpa organ pierwszej instancji mógł odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdyż uwzględnia ona w całości żądanie strony, a żadna ze stron nie wniosła jakichkolwiek zastrzeżeń do przedmiotowej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. S. wnosząc o jej uchylenie w całości. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił złożoną skargę, uznając ją za niezasadną. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że chociaż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest bardzo krótkie i sprowadza się do przytoczenia faktów z postępowania, to jednak treść decyzji jednoznacznie wskazuje, że Prezydent uznał projekt budowlany za prawidłowy formalnie, skoro go zatwierdził. Przy czym odpowiedzialność za zgodność projektu z przepisami szczegółowymi ponosi projektant, który w tym zakresie posiada wiadomości specjalne. Nie było zatem prawnych przeszkód do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Błąd organu pierwszej instancji nie miał więc wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro pełne i prawidłowe uzasadnienie, z odniesieniem się do zarzutów, zawarto w decyzji organu odwoławczego, który jest również organem merytorycznym. Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko Wojewody, że z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowy garaż, przeznaczony do przebudowy z częściowym wyburzeniem, zlokalizowany w północno-zachodnim narożniku działki inwestora, bezpośrednio przy granicy od strony zachodniej z działką nr [...], będącą własnością skarżącej, zostanie skrócony w kierunku południe - północ z 6,76 m do 3,1 m. Jego wymiary zewnętrzne po przebudowie będą wynosiły 3,71 m x 3,1 m. Wysokość garażu nie ulegnie zmianie i będzie wynosiła 2,64 m. Po przebudowie garaż ten ma służyć mniejszym pojazdom typu motor i rowery. Powyższe przesądza zatem, że przedmiotowa inwestycja nie zwiększy ograniczeń w korzystaniu z działek sąsiednich, jak również nie pozbawi dopływu światła dziennego do sąsiadującego z nią obiektu w większym stopniu, niż ma to miejsce obecnie. Działanie inwestora z oczywistych powodów zmniejszy to oddziaływanie. Sąd pierwszej instancji za bezzasadny uznał również zarzut skarżącej, że w związku z planowanym przeznaczeniem inwestycji na usługi stomatologiczne wraz z pracownią RTG nieruchomość skarżącej będzie narażona na negatywne oddziaływanie w postaci promieniowania rentgenowskiego, bowiem, zdaniem Sądu, zarzut ten dotyczy innej inwestycji niż inwestycja będąca przedmiotem aktualnie analizowanej sprawy i kontrolowanych decyzji. Dodatkowo Sąd podniósł, że faktyczne wykorzystanie garażu w przyszłości nie podlega tu ocenie, ponieważ nie jest to przedmiot niniejszego postępowania, w którym ocenia się treść dokumentacji, a nie ewentualne wykorzystanie obiektu w sposób odbiegający od pozwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 107 § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która nie zawierała pełnego uzasadnienia faktycznego; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez jego niezastosowanie przyczyniające się do niesłusznego przyjęcia, że zaskarżona decyzja odnosi swe skutki tylko do garażu zlokalizowanego na nieruchomości D. D., podczas gdy z analizy akt sprawy na tle ww. przepisu wynika wprost, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a jeśli dotyczy wybranych obiektów to inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego; - art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 – 2 oraz § 5 ust. 1 – 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi na skutek ich niezastosowania skutkującego brakiem zbadania przez organ zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska oraz dotyczącymi bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa", z urzędu bierze natomiast pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 107 § 3 kpa należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem sąd administracyjny nie mógł naruszyć tego przepisu. Podstawę prawną do orzekania przez te sądy stanowią przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i to pośród przepisów tej ustawy należy poszukiwać ewentualnych uchybień proceduralnych poczynionych przez sąd administracyjny. A zatem mając na uwadze uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa powinno się potraktować jako zarzut polegający na niestwierdzeniu przez Sąd Wojewódzki naruszenia przez organ administracji tego przepisu, które to naruszenie uzasadniało zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną - w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z 20 czerwca 2016 r. Ustosunkowując się więc do tak sformułowanego zarzutu, zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził prawidłową kontrolę decyzji administracyjnej Wojewody [...] stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia ww. przepisów. Organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu wyjaśniły i zbadały w sposób wystarczający wszystkie istotne kwestie dla postępowania sprawdzającego, o którym mowa w art. 35 ustawy - Prawo budowlane. Potwierdza to treść decyzji Prezydenta Miasta K., który zatwierdził projekt budowlany przebudowy garażu, uznając go za prawidłowy, a także treść decyzji organu odwoławczego. Zaskarżona decyzja zawiera zatem elementy konieczne określone w przepisie art. 107 § 3 kpa i poddaje się kontroli sądowej. Wojewoda [...] w sposób wyraźny przedstawił co legło u podstaw wydania spornej decyzji. Natomiast wnosząca skargę kasacyjną nie wyjaśniła, w jaki sposób naruszenie powyższego przepisu miało by mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zatem ustalenia faktyczne poczynione przez organy orzekające w sprawie i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, czyniąc je podstawą swoich rozważań. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja wydana przez Wojewodę [...] z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę garażu zlokalizowanego na terenie działki nr [...] k.m. [...] obręb Dz. L. przy ulicy [...][...] w K. W ramach tego postępowania organ architektoniczno-budowlany w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że organ sprawdzeń takich dokonał oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Przedłożony projekt budowlany posiadał wszystkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia oraz został sporządzony zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej przez osoby posiadające wymagane uprawnienia potwierdzone odpowiednimi zaświadczeniami. Ponadto jedynym z załączników projektu było - złożone w odpowiedniej formie - oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając zatem na uwadze treść art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane organ nie mógł odmówić wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. Podkreślić należy, że zarówno wniosek o pozwolenie na budowę, jak i załączony do wniosku projekt budowlany dotyczył zamierzenia budowlanego obejmującego przebudowę garażu z częściowym jego wyburzeniem na działce nr [...], ul. [...][...] w K. Garaż ten zlokalizowany był w północno-zachodnim narożniku działki inwestora, bezpośrednio przy granicy od strony zachodniej z działką nr [...], będącą własnością skarżącej. Zgodnie z projektem przedmiotowy garaż miał zostać skrócony w kierunku południe - północ z 6,76 m do 3,1 m. Jego wymiary zewnętrzne po przebudowie miały wynosić 3,71 m x 3,1 m. Wysokość garażu miała się nie zmienić i wynosić 2,64 m. Po przebudowie garaż ten ma służyć mniejszym pojazdom typu motor i rowery. A zatem ani z wniosku o pozwolenie na budowę, ani z załączonego do niego projektu budowlanego nie wynika, aby dotyczył on jakiegoś większego zamierzenia budowlanego, a tym bardziej budowy budynku prywatnej praktyki dentystycznej wraz z pracownią RTG, na którą wskazuje skarżąca w skardze kasacyjnej. Inwestor posiadając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może występować z wnioskiem o pozwolenie na budowę różnych obiektów na tej nieruchomości, o ile tylko te budowy zgodne będą z przepisami Prawa budowlanego. Okoliczność realizacji różnych obiektów na tej samej nieruchomości nie świadczy o tym, że jest to jedno zamierzenie budowlane, które powinno być objęte jednym pozwoleniem na budowę. Sytuacja taka zaistniała na nieruchomości nr [...] przy ul. [...][...] w K., inwestor – D. D. ostateczną decyzją z [...] czerwca 2016 r. uzyskał pozwolenie na przebudowę garażu zlokalizowanego na terenie działki nr [...], a także, co Sądowi wiadomo z urzędu, w obrocie prawnym istnieje decyzja z [...] października 2016 r., nr [...] Prezydenta Miasta K., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi – D. D. pozwolenia na budowę budynku Prywatnej Praktyki Dentystycznej na terenie działki nr [...] oraz decyzja z [...] czerwca 2017 r., nr [...] Prezydenta Miasta K. zmieniająca ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] października 2016 r. Są to zatem dwie odrębne i niezależne inwestycje, w stosunku do których wydano odrębne decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zgody na budowę. W tej sytuacji za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż przedłożony przez inwestora projekt budowlany, jak też wydana w rozpoznawanej sprawie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczy tylko przebudowy garażu na działce nr [...], tj. odrębnej i niezależnej inwestycji od inwestycji dotyczącej realizacji budynku prywatnej praktyki dentystycznej. Powyższe powoduje, że za bezzasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 – 2 oraz § 5 ust. 1 – 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpiecznej pracy z urządzeniami radiologicznymi przez niezbadanie przez organ zgodności projektu budowlanego z określonymi w powyższym rozporządzeniu wymaganiami ochrony środowiska. Wskazany powyżej zarzut dotyczy odrębnej inwestycji realizowanej przez inwestora i tylko w ramach tej inwestycji może on być podnoszony. Natomiast w niniejszej sprawie zarzut ten nie może być badany. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.