II SA/Wa 553/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K.J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji - oddala skargę- Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 126 oraz art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "k.p.a.", postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o odmowie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] listopada 2016 r. do KWP w [...] wpłynął wniosek K. J. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji KWP w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wnioskodawca zwrócił się o wyjaśnienie następujących kwestii: (1) "zakresu faktycznego rozstrzygnięcia tą decyzją w oparciu o przywołane przez organ podstawy prawa, gdzie zawarte w orzeczeniu postanowienie wygaszenia, jest decyzją konstytutywną, czy też decyzją woli, i wskazanie, jaki to nakaz prawa nakazał podjęcie przez organy Policji działań i czynności w celu pozbawienia mnie prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego w stanie spoczynku,(...)"; (2) "wygaszenia, czyli eliminacji z obiegu prawnego decyzji nr [...], w związku z prawomocnym i merytorycznym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i art. 156 § 1 k.p.a., gdzie decyzja nr [...] faktycznie nigdy nie mogła być wydaną i podważać, czy zastępować decyzji KRP [...] nr [...] (...)"; (3) "wyjaśnienie, w jakim zakresie organ, czy organy wywodzą z decyzji nr [...] KWP w [...], lub mogą wywodzić zakres szerszy, niż zawarty wprost w rozstrzygnięciu, poprzez próbę stosowania jako uzupełnienie rozstrzygnięcia elementy z treści uzasadnienia tej decyzji (...)"; (4) "wyjaśnienie wątpliwości niezastosowania przez organ lub wadliwego zastosowania art. 2, 7 ustawy zasadniczej, w związku z art. 6 k.p.a., w związku z § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (...), zatem w okolicznościach, w których normy tego rozporządzenia w mojej sprawie nigdy nie posiadały zastosowania, oraz okolicznościami podstawy naruszenia przez organ powagi rzeczy osądzonej prawomocnym i merytorycznym wyrokiem WSA w Warszawie II SA/Wa 1032/08 (...)"; (5) "wyjaśnienie, co do przyczyn i podstaw niezastosowania się organów orzekających do konstytutywnego obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania i niedopełnieniu obowiązków określonych w art. 7, 9 i 10 k.p.a.". Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji KWP w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] wskazując, iż jej treść i rozstrzygnięcie nie budzą wątpliwości. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. K. J. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie do Komendanta Głównego Policji, który nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu powołanego na wstępie postanowienia organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] KWP w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania K. J., orzekł o uchyleniu decyzji KPP w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i wygaszeniu z dniem [...] maja 2005 r. decyzji KPP w [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] o przyznaniu K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W wyniku rozpatrzenia skargi K. J., kwestia braku jego uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została ostatecznie i prawomocnie zweryfikowana wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r. (sygn. akt [...]). Wyrok ten podlega powadze rzeczy osądzonej, co oznacza, że organy Policji, jak i sądy są nim związane. Organ II instancji zauważył, że zainteresowany w swoim wniosku domaga się dokonania wykładni celowościowej przepisów będących podstawą prawną ww. decyzji i w konsekwencji wydania postanowienia o wskazanej przez niego treści. W ocenie organu, kwestionowanie na obecnym etapie treści decyzji jest w istocie kwestionowaniem zasadności samej decyzji. Zaskarżając decyzję do Sądu wymieniony nie miał wątpliwości co do treści decyzji. Wątpliwości pojawiły się po ponad 7 latach od jej wydania, co wobec wydanego w sprawie wyroku WSA w Krakowie sugeruje, iż zainteresowanemu nie chodzi o wyjaśnienie wątpliwości, a wyłącznie o uchylenie decyzji, której nie udało mu się skutecznie zaskarżyć. Komendant Główny Policji wskazał, że K. J. podważa istnienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], jako wydanej z naruszeniem prawa, w tym zarówno z naruszeniem przepisów Konstytucji RP, ustaw jak i przepisów wykonawczych. Zdaniem organu, zainteresowany nie uwzględnia faktu, że ww. decyzja została już ostatecznie zweryfikowana prawomocnym wyrokiem Sądu, a zatem została uznana za prawidłową i wydaną zgodnie z prawem. W ocenie organu, spełnienie żądania wniosku skutkowałoby naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a., bowiem w konsekwencji doprowadziłoby do zmiany decyzji. Powyższy przepis nie stanowi instrumentu, który mógłby prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, bądź powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie w swym charakterze zbliżone jest do sprostowania, a nie do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić zatem działanie strony na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Tym samym, w ocenie organu II instancji, analiza przedstawionego w sprawie stanu faktycznego w kontekście przepisów obowiązującego prawa, stanowi podstawę do utrzymania w mocy postanowienia KWP w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Pismem z dnia 23 lutego 2017 r. K. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r., wnosząc o jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, jak również o równoczesną kontrolę utrzymanego zaskarżonym orzeczeniem postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. i w razie zasadności również wyeliminowanie go z obiegu prawnego, oraz w zależności od orzeczenia sądowego, przekazanie sprawy celem ponownego i właściwego rozpoznania i załatwienia przez właściwy organ. Zdaniem skarżącego, "nie sposób zgodzić się z poprawnością orzekania zarówno KGP, jak i KWP w [...], w tym w zakresie, w jakim usiłuje się wywodzić, iż strona, wnosząc o wyjaśnienie wątpliwości związanych z decyzją, usiłuje zmienić zakres rozstrzygnięcia, gdy strona chce poznać tylko prawdę w zakresie rozstrzygania decyzją administracyjną i inne okoliczności prawne i faktyczne, posiadające znaczenie prawne, w tym wymagalne z art. 107 § 3 k.p.a., co do których to organ nie odniósł się, wbrew obowiązkowi, w uzasadnieniu decyzji numer [...], oraz w zakresie, w jakim orzekanie następowało po prawomocnym i merytorycznym wyroku WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1032/08, i jest w skutkach zakwestionowanych tym wyrokiem powtórzeniem tego samego, prawnie zakazanego tym wyrokiem orzekania i z naruszeniem art. 32 ustawy zasadniczej, jak i z pominięciem konstytutywnego obowiązku orzekania na podstawie kompletnych akt sprawy, a w tym uwzględnieniu powagi rzeczy osądzonej ww. wyrokiem". Skarżący podniósł, iż "zgodnie z art. 113 k.p.a. strona ma prawo żądać, a organ ma obowiązek wyjaśnienia wątpliwości związanych z decyzją administracyjną, gdzie prawodawca nie zakreślił okoliczności wyjaśnienia wyłącznie do zakresu merytorycznego, zatem zastosowanie przywołanego przepisu ma zastosowanie również do części uzasadnienia decyzji w zakresie prawnym, faktycznym i dowodowym, w tym w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zaniechaniem przez organ prawem nakazanych czynności z przepisów ogólnych k.p.a., szczególnie prawdy obiektywnej z art. 7, czy nakazu z art. 9 k.p.a." Skarżący podkreślił, że "we wniosku w sposób jasny wyjaśnił wątpliwości, a w tym szczególne zestawienia normy z art. 162 k.p.a. z treścią decyzji - postanowienie o wygaszeniu, z innymi normami prawa, co do których organ przywołuje konstytutywność wydania decyzji administracyjnej, wbrew normom prawa powszechnie obowiązującego i art. 32 ustawy zasadniczej. Również w sposób oczywisty i jasny skarżący wykazał - czego organ nie żądał - udowodnienia i jest to organowi skarżonemu znane z urzędu, iż z decyzji numer [...] KWP w [...] wywodzi się w postępowaniach szereg okoliczności skutkowych, poprzez określanie, iż decyzją tą - jako funkcjonariuszowi Policji w stanie spoczynku - orzeczono o utracie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, mimo, iż orzecznictwo NSA stoi na jednolitym stanowisku, iż jest to prawo konstytutywne, potwierdzone dodatkowo orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego K 7/07 i konkretnie w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08, cofnięcie uprawnień, gdy cofnięcie może nastąpić wyłącznie z mocy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych uprawnionemu policjantowi, czy orzeczenia o pozbawieniu strony świadczeń publicznoprawnych, zatem wywodzenia niejako, iż orzeczenie wydano na skutek zmian w rozporządzeniu po skreśleniu § 8, jako nakazu zaprzestania wypłacania policjantom w stanie spoczynku świadczeń równoważnika, gdzie mimo tego policjantom w stanie spoczynku świadczenia te były wypłacane, i są wypłacane przez organy Policji. Tym samym na poziomie TK ustalono, uznano i stwierdzono prawo jako konstytutywne, zatem wymagalne dla realizacji na rzecz podmiotu uprawnionego otrzymać świadczenia z jego wykonania". Skarżący uznał, że "wyjaśnienie wątpliwości co do decyzji numer [...] w zakresie orzeczenia i uzasadnienia prawnego, faktycznego, oraz dowodowego, w tym w związku z powagą rzeczy osądzonej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1032/08, wiążącego KWP w [...], jak i KGP, jest zasadne i wymagalne, w celu właściwego przeprowadzenia sprawy w związku z naruszaniem norm nakazów, jak i zakazów konstytutywnych i dowolności interpretacji tej decyzji na przyszłość co do jej skutków i faktycznego rozstrzygnięcia". W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2017 r. K. J. podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Podniósł, iż "organ pomija okoliczność, że decyzja nr [...] nie dotyczy jego osoby, jako funkcjonariusza Policji w stanie spoczynku, a cywila, nigdy nie związanego, albo podmiotu, który przestał być policjantem w stanie spoczynku. Równocześnie pominięto, że faktycznie jego sprawa podmiotowa została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009r., gdzie w postępowaniu organ skarżony wywodził utratę prawa do równoważnika pieniężnego, a tym samym prawa i obowiązku organu Policji zobowiązanego prawo to w sposób określony normami prawa realizować, z wykonania objętej ochroną tym wyrokiem decyzji administracyjnej, wiążącej dla policjanta w stanie spoczynku, a nie wiążącej w razie utraty statusu funkcjonariusza Policji, bądź utraty prawa do przydziału lokalu mieszkalnego. Zakresu tego organ nie może pomijać, jako wymagalnego do wyjaśnienia". Skarżący wskazał, że organy Policji powinny wyjaśnić, "czy decyzja nr [...] była i jest wykonalną decyzją woli organu lub samowoli urzędniczej, podjęta czy wydana z rażącym naruszeniem prawa i w celu naruszenia wyroku WSA w Warszawie i powagi tym wyrokiem rzeczy osądzonej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 780 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 113 § 2 k.p.a. stanowiący, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej, czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść poza zakres rozstrzygnięcia, nie może doprowadzić do wydania nowego rozstrzygnięcia, ani też go uzupełniać, czy też pozostawać z nim w sprzeczności. Wyjaśnienie wątpliwości w tym trybie nie może powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może być bowiem wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2531/10, publ. LEX nr 1138176). Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Instytucja uregulowana w omawianym przepisie nie może być bowiem wykorzystywana w celu podważania zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia. Wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01, publ. LEX nr 137799). W sprawie niniejszej K. J. domagał się wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] i wygaszeniu z dniem [...] maja 2005 r. decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantom posiadającym rodzinę. Skarżący wnioskował w istocie o wyjaśnienie kwestii zawartych we wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. W ocenie Sądu, instytucja "wyjaśnienia treści decyzji" ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z powyższej decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy, obowiązek udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Jak już wyżej wskazano, instytucja wyjaśnienia z art. 113 § 2 k.p.a. nie zastępuje kontroli legalności decyzji administracyjnej, bowiem ta inicjowana musi być innymi środkami. Z takiego zresztą środka skarżący skorzystał, bowiem wniósł na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Prawomocne oddalenie skargi przez Sąd (wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1018/09) zamknęło drogę do kwestionowania legalności decyzji. Nadmienić należy, mając na względzie podnoszone przez skarżącego kwestie, że w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Krakowie wskazał m.in.: "Podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest zdaniem Sądu niezasadny, podobnie jak i w świetle wyżej wskazanych wywodów ten, że działania organów administracji nie uwzględniają stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartego w wyroku tego Sądu z dnia 14 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Wa 1032/08. Skoro w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji przedstawił prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego i brak jest błędu w ich stosowaniu, a Sąd nie stwierdził także naruszeń przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym". Z powyższego wynika, że WSA w Krakowie, dokonując oceny legalności ww. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], odniósł się również do wskazywanego przez skarżącego wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1032/08. Konkludując stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy wątpliwości wskazane przez K. J. nie mają wpływu na określenie woli organu Policji, wyrażonej w decyzji jednoznacznie i precyzyjnie, a w istocie zmierzają do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia - to zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji uznać należy za prawidłowe. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.