II SA/Gl 144/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K.L. i J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę. , W wyniku kontroli nieruchomości położonej w M. (działka niezabudowana oznaczona numerem ewidencyjnym 1), przeprowadzonej dnia [...] r. przez pracowników urzędu gminy i starostwa w M. stwierdzono, iż ma tam miejsce nielegalne składowanie odpadów. Znajdował się tam ziemia, gruz, opakowania z tworzyw sztucznych. W związku z czym dnia [...] r. Burmistrz M. wszczął postępowanie w sprawie. Kontrola dokonana [...] r. przez funkcjonariuszy straży miejskiej potwierdziła, iż stan nie uległ zmianie. Dnia [...] r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, w których brał udział J. L. – właściciel nieruchomości. W trakcie tych oględzin J. L. oświadczył, iż ziemia została nawieziona na działkę w celu zasypania miejsc po nielegalnym wydobyciu piasku. Gruz został przywieziony bez uzgodnienia z nim. Stwierdził również, że znajdujące się na nieruchomości odpady z tworzyw sztucznych i szkła zostały przywiezione przez nieznane mu osoby, gdyż działka nie jest ogrodzona. Zobowiązał się wreszcie do usunięcia gruzu do dnia [...] r., usunięcia pryzm do dnia [...] r. i wreszcie zabezpieczenia teren w zakresie możliwości nielegalnego składowania tam odpadów. Podczas kontroli dnia [...] r. stwierdzono, iż doszło do częściowego usunięcia gruzu. Dnia [...] r. w sprawie został przesłuchany właściciel sąsiadującej nieruchomości T. M. Oświadczył on, iż na nieruchomość od około 5 lat przywożona jest ziemia gruz, piach i glina wykorzystywana do wyrównywania nierówności. Została również sporządzona ekspertyza, z której wynika, iż nawiezione masy ziemne i gruz stanowią odpady, jednakże o małej aktywności fizycznej i chemicznej. Obliczono w ramach tej ekspertyzy również ilość odpadów tworzących nasyp od strony drogi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz M. działając na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach nakazał J. L. oraz K. L. jako właścicielom działki nr 1: - usunięcie z nieruchomości odpadów o wskazanych kodach z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, poprzez wybranie około [...] Mg odpadów o średniej miąższości ok. 0,7 m, zgodnie z załącznikiem do decyzji, - przekazanie ww. odpadów podmiotowi posiadającemu zezwolenie w zakresie gospodarowania odpadami. W uzasadnieniu wskazał, iż na nieruchomości w sposób bezprawny są składowane odpady. Niezależnie od tego wskazał, że działka o numerze ewidencyjnym 1 w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. nr [...], obejmuje obszary 17 ZL – tereny lasów, 10L – tereny zadrzewień i 2EZL – tereny trwałych użytków zielonych i zadrzewień. Na wszystkich tych jednostkach strukturalnych obowiązuje zakaz wykorzystania odpadów w celu dokonywania zmian w ukształtowaniu teren działek w tym niwelacji pod inwestycje. Termin wykonania obowiązku określono na dwa miesiące od uprawomocnienia się decyzji. Jednocześnie zobowiązano właścicieli nieruchomości do przedstawienia dokumentu potwierdzającego przekazanie odpadów podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie. Od decyzji tej odwołali się J. L. i K. L. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucili organowi I instancji: - naruszenie art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach zawiązku z art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz art. 250 tego aktu oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku poprzez przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do procesu odzysku R14, - naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie, że znajdujące się na działce odwołującego się są odpadami, w sytuacji gdy utraciły one taki status, - naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez wydanie decyzji nakazującej działanie jednoznacznie niekorzystne dla środowiska, gdyż wywiezienie [...] ton mas ziemno skalnych spowoduje emisję spalin i hałasu oraz spowoduje degradację terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzję w mocy. Wskazało, iż właściciele nieruchomości gromadzili na niej gruz i ziemię. Świadczy o tym dokumentacja fotograficzna na której widoczna była tablica "przyjmę gruz i ziemię". W ocenie organu w sprawie nie doszło do procesu odzysku R 14. Trafne zatem było nakazanie J. i L. i K. L., jako posiadaczom nieruchomości nakazanie usunięcia odpadów. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli J. i K. L. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, wstrzymania wykonania decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu: - naruszenie art. 80 i 84 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie, w ramach rozpatrywania materiału dowodowego sporządzonej w sprawie opinii, zgodnie z którą substancje zgromadzone na nieruchomości oznaczonej numerem 1 nadawał się do poddania odzyskowi w ramach procesu R14, - naruszenie art. 27 ust. 8 w związku z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku poprzez przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do procesu odzysku R14, - naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ustawy o odpadach poprzez wydanie decyzji nakazującej działanie jednoznacznie niekorzystne dla środowiska, gdyż wywiezienie [...] ton mas ziemno skalnych spowoduje emisję spalin i hałasu oraz spowoduje degradację terenu. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Rozpatrywana sprawa dotyczy postępowania z masami ziemnymi, gruzem oraz odpadami z tworzyw sztucznych i metalu, które zostały wykorzystane przez skarżących do wyrównania nieruchomości. Bez wątpienia stosuje się do tych mas przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.). Zgodnie z jej art. 2 pkt 3 "przepisów ustawy nie stosuje się do [...] niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty". Masy ziemne będące przedmiotem postępowania nie zostały wydobyte zaś na nieruchomości skarżących. Masy ziemne, gruz oraz inne substancje wykorzystane przez skarżących stanowią odpad. Tym ostatnim, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Odpad (jako przedmiot regulacji prawnej) zachowuje swój charakter - chyba, że utracił status odpadu. Co do zasady następuje to albo poprzez odzysk albo unieszkodliwienie. W rozpatrywanej sprawie w grę może wchodzić odzysk rozumiany jako (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach) jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Szczegółowe warunki utraty statusu odpadów określa art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają: 1) łącznie następujące warunki: a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów, b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie, c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu, d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska; 2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej. Odzysk odpadów co do zasady następuje w instalacjach. Jednakże w odniesieniu do niektórych ich kategorii reguła ta została wyłączona. Dotyczy to w szczególności podmiotów nie trudniących się zawodowo odzyskiem odpadów (osób fizycznych). Rodzaje tych odpadów oraz metody postępowania z nimi określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy podstawowe znaczenie ma dopuszczalne postępowanie z odpadami o kodach: - 17 01 01 Odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, które mogą być wykorzystywane do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego, - 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, które mogą być wykorzystywane do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. - 20 02 02 Gleba i ziemia, w tym kamienie, które mogą być wykorzystywane do utwardzania powierzchni z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Warto zwrócić uwagę, iż w trakcie zagospodarowywania odpadów nastąpiła zmiana stanu prawnego, przy czym w ocenie Sądu nie miała ona znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75 poz. 527) w odniesieniu do wskazanych odpadów przewidywało bowiem te same metody i sposoby odzysku. Brak tam odniesienia co do zgodności prowadzonej działalności z przepisami odrębnymi, jednakże trudno przyjąć, iż prawodawca w ten sposób wyraził zgodę na nieprzestrzeganie prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd twierdza, że skarżący wykorzystywali odpady do wyrównania powierzchni swojej nieruchomości a także do podniesienia jej poziomu. Nie można tego uznać za odzysk w rozumieniu procesu R5 (w poprzednim stanie prawnym, R 14), gdyż wykorzystanie gruzu i ziemi mogło polegać tylko na utwardzeniu powierzchni a nie na wyrównywaniu i podnoszeniu poziomu gruntu. Nawet, jeśli przyjąć, iż takie działania mieściły by się w pojęciu "utwardzenia" to należy podkreślić, iż było to sprzeczne z obowiązującym prawem. Mowa tu o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który przepisem prawa niewątpliwie jest. Jak wynika z akt sprawy działka o numerze ewidencyjnym 1 w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. nr [...], obejmuje obszary 17 ZL – tereny lasów, 10L – tereny zadrzewień i 2EZL – tereny trwałych użytków zielonych i zadrzewień. Na wszystkich tych jednostkach strukturalnych obowiązuje zakaz wykorzystania odpadów w celu dokonywania zmian w ukształtowaniu teren działek w tym niwelacji pod inwestycje. Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, iż umieszczenie odpadów na gruncie w sposób jaki uczynili to skarżący nie stanowi odzysku. Zatem masy ziemne, gruz oraz inne substancje na działce oznaczonej numerem 1 dalej są odpadami – należy zatem przyjąć, iż następuje tam ich nielegalne składowanie. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 tego artykułu "w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami". W ocenie składu orzekającego rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta M. było w sprawie prawidłowe. Stwierdził bowiem nielegalne składowanie odpadów. Ilość i rodzaje tych odpadów zostały ustalone ekspertyzą wykonaną na zlecenie organu. Skarżący podniesionych tam okoliczności nie kwestionowali. Zatem wydanie nakazu usunięcia odpadów było nie prawem, ale obowiązkiem organu ochrony środowiska. W kontekście powyższego zarzuty skargi są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.