I OSK 225/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 444/17 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 czerwca 2017 r. III SA/Kr 444/17, oddalił skargę A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe ustalenie: a) że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów stały się sporne, gdy tymczasem skarżąca A. K., która nie wnosiła o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego zgadzała się z przebiegiem granic, wnosiła jedynie o wznowienie granic, które były między stronami ustalone; b) że w niniejszej sprawie strony zostały poinformowane pismem z [...] marca 2016 r. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, w tym o rozdziale tych kosztów na wszystkie strony i że strony zostały poinformowane o wybranej ofercie geodety uprawnionego, gdy tymczasem skarżąca nie dość, że wiedzę o kosztach uzyskała długo po wykonaniu czynności przez geodetę, to jeszcze dokumentacja znajdująca się w sprawie potwierdza, że wybór oferty geodety nastąpił z licznymi uchybieniami proceduralnymi, w tym z naruszeniem przepisu art. 31 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, mającymi wpływ na wysokość wynagrodzenia dla biegłego, a tym samym na ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego; c) że geodeta J. Ż. został prawidłowo upoważniony do czynności geodezyjnych, co ma wynikać z postanowienia z [...] stycznia 2016 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, gdy tymczasem upoważnienie do czynności geodezyjnych nastąpiło z licznymi uchybieniami proceduralnymi, m. in. związanymi z nieprawidłowym przebiegiem wyboru ofert; 2. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą wykładnię art. 152 k.c., gdyż poniesienie kosztów postępowania rozgraniczeniowego w interesie strony w sytuacji, gdy wcześniej dokonano rozgraniczenia, ale wadliwie, nie powinno być podstawą prawną obciążenia kosztami postępowania skarżącej. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie "reformatoryjnie" w trybie art. 188 p.p.s.a. lub "uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia organu pierwszej instancji" i zasądzenia na rzecz "skarżących" kosztów postępowania podług norm przepisanych. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, sygn. III SA/Kr 445/17, w szczególności dokumentacji dotyczącej wyboru na zlecenie Urzędu Gminy w [...] właściwego do przeprowadzenia opinii geodety i korespondencji kierowanej do osób, do których kierowane były zaproszenia do składania ofert na okoliczność wadliwości przeprowadzonego postępowania, uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 czerwca 2017 r. (III SA/Kr 445/17) na okoliczność jego treści, a w szczególności ustalonych w nim okoliczności związanych z brakiem podstaw do wznowienia granic. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania H. G. i S. G., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestnik postępowania K. K. w piśmie z [...] grudnia 2017 r. wniósł o "odrzucenie" odpowiedzi na skargę kasacyjną i poparł stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na początku podkreślić należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej), którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Zarzuty powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie zostały odniesione do żadnego przepisu. Autor skargi kasacyjnej zarzucając liczne uchybienia proceduralne (głównie w odniesieniu do organu I instancji) nie powołał żadnego przepisu, który miałby być naruszony, za wyjątkiem art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten stanowi, że "Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)." W jaki sposób przepis ten miałby być naruszony skarga kasacyjna w ogóle nie wyjaśnia. Jej autor wskazuje jedynie na pewne nieprawidłowości przy wyborze ofert w ramach procedury wyboru geodety, ale powołany przepis nie dotyczy tej materii (tzn. procedury wyboru geodety). Dlatego też ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania nie jest w takiej sytuacji możliwe, a zatem zarzuty te należy uznać za nieusprawiedliwione. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 152 k.c. zauważyć należy, że do rozumienia interesu strony w zakresie kosztów w postępowaniu rozgraniczeniowym odniósł się już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26). W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił, że "udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny bowiem jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej." To zaś oznacza, że "art. 152 K.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy wszakże mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji." Podzielając w pełni powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie tej sprawy nie widzi podstaw do czynienia jakiegokolwiek wyjątku w tym zakresie, gdyż nie usprawiedliwiają go żadne szczególne okoliczności faktyczne. Skarga kasacyjna, w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, nie zakwestionowała bowiem skutecznie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, w sposób, który mógłby wpłynąć na inne rozłożenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego ze względu na wyjątkowe okoliczności faktyczne danej sprawy. Z podobnego powodu (braku skuteczności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania) Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł potrzeby przeprowadzania dodatkowego dowodu z akt sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pod sygn. III SA/Kr 445/17. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Nie było też podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania. Z art. 199 p.p.s.a. wynika, że strony (także uczestnicy) ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takiego przepisu szczególnego, co do uczestnika nie będącego skarżącym, p.p.s.a. nie zawiera (zob. np. wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., II OSK 2700/13, LEX nr 1803259). Uzasadnienie wyroku sporządzone zostało stosownie do wymogów art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.