II OSK 654/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 346/17 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 346/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. M. (skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] września 2016 r., znak [...], który po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego nabycie kwalifikacji rolnych praktycznych przez nieżyjącego W. M. w dacie śmierci jego żony E. M. to jest na 1979 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jako powód nieuwzględnienia wniosku podano, że urząd nie dysponuje danymi, które pozwalały na potwierdzenie faktów i stanu prawnego, jakich domaga się skarżący. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] Burmistrz [...] ponownie odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia w żądanym zakresie. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący, jednakże postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało to orzeczenie w mocy. Motywując tak podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że organ do którego zwrócono się o wydanie zaświadczenia nie prowadzi ewidencji i rejestrów, w których zawarte byłyby informacje o posiadaniu kwalifikacji rolnych. Tym samym nie dysponuje żadnymi danymi z których wynikałyby fakty albo stan prawny, których potwierdzenia w formie zaświadczenia domaga się skarżący. Organ zwrócił także uwagę, że skarżący nie wykazał, aby posiadał interes prawny do uzyskania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), dalej "k.p.a.". Jak podkreślił, organ może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego podstawowych kompetencji. Wydawanie zaświadczeń ma zatem charakter pochodny. Organ musi bowiem skonfrontować treść żądania wnioskodawcy z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania. Organ uznał zatem, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 217 § 2 k.p.a., brak jest bowiem przepisu, który zobowiązywałby go do wydania zaświadczenia w kwestii nabycia kwalifikacji rolnych praktycznych przez nieżyjącego W. M. w związku z toczącym się postępowaniem spadkowym do nabycia gospodarstwa rolnego. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący, w szczególności zarzucając organowi naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącego jego interes prawny do wydania zaświadczenia wynika z toczącego się postępowania spadkowego, podczas którego wystąpiła konieczność przedłożenia dokumentacji potwierdzającej uprawnienia rolnicze. Nawiązując do art. 1064 k.c. oraz § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. 1964 nr 45, poz. 304), dalej "rozporządzenie z dnia 28 listopada 1964 r." wskazał również, że obowiązek wydania zaświadczenia spoczywał na organie, który wydał je w przeszłości jego spadkodawcom. Tym samym organ prowadzi ewidencję wydanych zaświadczeń, które stanowią podstawę do wydania zaświadczenia również jemu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał treść art. 217 § 1 i 2 k.p.a. i stwierdził, że wydanie zaświadczenia jest czynnością faktyczną, które stanowi oświadczenie wiedzy organu administracji. Dlatego też nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zdaniem Sądu, skoro organ I instancji kategorycznie oświadczył, że nie prowadzi ewidencji i rejestrów, ani nie jest w posiadaniu żadnych danych, których domaga się wnioskodawca, to już z tego względu odmowa wydania zaświadczenia była prawidłowa. Odnosząc się natomiast do kwestii interesu prawnego skarżącego do wydania żądanego zaświadczenia Sąd wskazał, że powoływanie się na interes prawny związany z toczącym się postępowaniem cywilnym nie jest wystarczające. Wyjaśnił przy tym, że zaświadczenie wydawane na podstawie rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. przestało być wymagane, bowiem Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 marca 1988 r. (Dz.U. 1988 nr 10, poz. 73) uchyliło jego ust. 2 § 3 przewidujący obowiązek przedkładania zaświadczenia stwierdzającego, że dany spadkobierca stale pracuje w gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji rolnej. Tym samym wydawanie zaświadczeń było istotne - do momentu uchylenia tego obowiązku - ze względu na szczegółowe przesłanki do dziedziczenia gospodarstwa rolnego i posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego, jakie statuował art. 1059 i art. 1060 k.c. w odniesieniu do dzieci spadkodawcy i małżonka w brzmieniu obowiązującym na datę śmierci E. M. to jest 1979 r. W ocenie Sądu I instancji samo twierdzenie skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. jakoby organ "wydał już w przeszłości jego spadkodawcom przedmiotowe zaświadczenie" jest gołosłowne, bowiem nie jest poparte żadnymi okolicznościami faktycznymi, które podlegałyby weryfikacji. Do pisma tego dołączono jedynie kserokopie zaświadczeń Starostwa Powiatowego w [...] z których wynika jedynie, że E. M. wraz z W. M. figurowała na rok 1979 jako współwładająca gruntem stanowiącym określone działki. Końcowo Sąd podkreślił także, że skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia do Burmistrza [...], natomiast dawne obowiązki byłych biur gromadzkich rad narodowych lub organów do spraw rolnych prezydiów rad narodowych nie pozostają w związku z przejętymi przez gminy zadaniami i kompetencjami, wynikającymi z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 1990 r. Nr 16, poz. 95 ze zm.). Z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie zgodził się skarżący i wniósł od niego skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. błędne zastosowanie art. 217 § 2 k.p.a. wskutek nieprawidłowego uznania, że brak jest przesłanki do uznania, iż skarżący posiada interes prawny w wydaniu mu zaświadczenia określonej treści, pomimo faktu, że wydanie skarżącemu zaświadczenia wymagane było dla stwierdzenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w konkretnym, indywidualnym i toczącym się postępowaniu sądowym; 2. niezastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania, że w sprawie zachodziła konieczność przekazania sprawy organowi właściwemu w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie nie posiadał kompetencji pozwalających mu na wydanie zaświadczenia; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełną ocenę stanu faktycznego oraz podstaw prawnych wyroku i przedstawienie stanu faktycznego w sposób, który faktycznie uniemożliwia ocenę, które z ustaleń organu l i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela lub dokonuje własnych ustaleń, a w jakim zakresie dokonuje cytatu z uzasadnienia decyzji, a także poprzez pominięcie części podniesionych w skardze zarzutów oraz treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym treści Aktu Własności Ziemi nr [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie wskazane w pkt 1 i 2 naruszenia prawa procesowego skutkowały błędnym zastosowaniem art. 145 § 1 lit c oraz art. 151 p.p.s.a poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie zachodziła podstawa dla uchylenia skarżonego postanowienia. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz orzeczenia o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący w pierwszej kolejności podniósł, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie istnienia interesu prawnego strony do wydania zaświadczenia o treści zgodnej z wnioskiem. W tym kontekście skarżący zwrócił uwagę na toczące się postępowanie sądowe w przedmiocie dziedziczenia uznając za błędne stanowisko, zgodnie z którym dla przyjęcia braku interesu prawnego wystarczające jest, że sąd cywilny lub inny organ prowadzący odrębne postępowanie, władny jest dokonać ustaleń za pomocą innych niż zaświadczenie dowodów. W sytuacji, gdy sąd powszechny nakłada na stronę obowiązek uzyskania zaświadczenia od organu administracji, pod rygorem ujemnych konsekwencji, powstaje interes prawny strony w uzyskaniu zaświadczenia. Następnie skarżący kasacyjnie nawiązał do treści art. 65 § 1 k.p.a. i stwierdził, że w sytuacji gdy organ uznał się za niekompetentny do wydania określonego zaświadczenia, z uwagi na brak przepisów stanowiących podstawę jego działania, winien był przekazać podanie skarżącego organowi właściwemu. Wskazał także, że dla oceny orzeczenia niezbędnym jest jasne sprecyzowanie, które z ustaleń Sąd podzielił i dlaczego. Podkreślił, że Sąd w ogóle nie odniósł się ani nie przywołał treści Aktu Własności Ziemi, który wskazuje bezpośrednio na organ, który go wydał oraz okoliczności stanowiące podstawę jego wydania, poprzestając wyłącznie na zapewnieniu organu I instancji o nieposiadaniu informacji pozwalających na wydanie zaświadczenia. Natomiast jako podstawę wyroku powołał ustawę o samorządzie terytorialnym, który to akt decydować miał o braku kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego przywołanie całego aktu prawnego, bez przytoczenia konkretnego przepisu, który miał znaleźć zastosowanie mogło zostać uznane za uzasadnienie prawne orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając to na względzie zauważyć należy, że wniesiona skarga kasacyjna dotknięta jest pewnymi mankamentami. Jej autor nie powiązał bowiem podniesionych zarzutów naruszenia art. 217 § 2 oraz art. 65 § 1 k.p.a. z żadnym przepisem ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za odpowiadające w pełni obowiązkowi przytoczenia podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., skoro przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna co do zasady spełnia wymogi przewidziane dla tego środka zaskarżenia w stopniu pozwalającym na jej rozpoznanie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści, potwierdzającego nabycie kwalifikacji rolnych praktycznych przez nieżyjącego W. M. w dacie śmierci jego żony E. M. to jest na 1979 r. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, o czym stanowi art. 217 § 2 k.p.a. Wyjaśnienia wymaga, że za pomocą zaświadczenia organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje natomiast w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. W rozpoznawanej spawie, zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji uznały, że skarżący nie posiada interesu prawnego do ubiegania się o przedmiotowe zaświadczenie, a Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to podziela. Jak już wskazał Sąd, w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a źródłem tego interesu nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Interesu prawnego nie powinno się wywodzić z toczących się w innych sprawach postępowań administracyjnych, sadowoadministracyjnych czy cywilnych lub karnych. (komentarz do K.p.a. pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck , Warszawa 2014 r., str. 126). Dodać jedynie można, że istnienie interesu prawnego nie jest uzależnione od subiektywnego przekonania strony, lecz musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania. W konsekwencji uznać należy, że podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z postępowaniem przed sądem spadku o nabycie gospodarstwa rolnego nie determinują po jego stronie istnienia interesu prawnego w sprawie przed organami administracji o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W istocie skarżący dąży bowiem do uzyskania środka dowodowego w celu ustalenia, czy spełnia wymagania do dziedziczenia gospodarstwa rolnego, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Okoliczności te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowią o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego, a świadczą o wystąpieniu interesu faktycznego. Od interesu prawnego trzeba bowiem odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, LEX nr 1689510). Nawiązując do ostatniej uwagi podkreślenia także wymaga, że skarżący upatruje swój interes prawny w normie § 3 rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r., który to przepis (ust. 2 § 3) został uchylony Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 marca 1988 r. w sprawie zmiany niektórych rozporządzeń zawierających wymóg przedkładania zaświadczeń (Dz.U. 1988 nr 10, poz. 73). Dlatego też zaświadczenie którego domagał się skarżący nie jest już wymagane, a z powołanego przepisu nie wynika interes prawny skarżącego do ubiegania się o jego wydanie. Kluczowe jest także stanowisko organu I instancji zgodnie z którym, nie prowadzi on ewidencji i rejestrów, jak również nie posiada żadnych danych, które pozwalałyby wydać skarżącemu zaświadczenie o treści, której się domaga. Oczywistym jest zatem, że organ nie miał w ogóle możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, których domaga się skarżący. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a. Rację ma zatem Sąd I instancji, że już tylko z tej przyczyny odmowa wydania zaświadczenia przez organ była nie tylko prawidłowa, a w zasadzie konieczna. Zaakcentowania również wymaga, że bez znaczenia pozostaje podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca nieprzeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie istnienia interesu prawnego skarżacego. Uprawnienie organu w tym zakresie reguluje art. 218 § 2 k.p.a., który to jednak przepis nie został powołany w zarzutach skargi kasacyjnej. Jak już wskazano na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zatem kwestia ta pozostaje poza kontrolą Sądu. Z tych powodów zarzut naruszenia art. 217 § 1 k.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Kolejny podniesiony zarzut również nie jest zasadny, a dotyczy niezastosowania przez Sąd I instancji (w domyśle organ) art. 65 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Wyjaśnić trzeba, że zaświadczenie, aby spełniało wymagania dokumentu urzędowego określone w art. 76 k.p.a., musi być wydane w przepisanej formie i w przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania organu, a więc musi to być organ właściwy w danej materii rzeczowo i miejscowo. Istotne jest przy tym, że w rozpoznawanej sprawie Burmistrz [...] nie kwestionował swojej właściwości do załatwienia sprawy skarżącego. Uznając się za organ właściwy rozpoznał więc sprawę wydając postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Organ nie miał zatem żadnych podstaw do skorzystania z dyspozycji kwestionowanego przepisu. Końcowo za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 217 § 1 i 2 przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz co stanowiło podstawę prawną tak podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto, co kwestionuje skarżący, Sąd nie miał obowiązku odniesienia się do wszystkich okoliczności, które w ocenie skarżącego są istotne, a więc treści Aktu Własności Ziemi, jeżeli uznał, że kwestie te nie są istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX nr 173345 i z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13, LEX nr 1518016). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.