II OSK 2611/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Powiatowych w Janowie Lubelskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 996/14 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w Janowie Lubelskim na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim z dnia [,,,] czerwca 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz Zarządu Dróg Powiatowych w Janowie Lubelskim kwotę 1030 (tysiąc trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 996/14 oddalił skargę Zarządu Dróg Powiatowych w Janowie Lubelskim na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim (dalej PINB w Janowie Lubelskim lub organ pierwszej instancji) w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego studzienki kanalizacji sanitarnej, umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w J.L. Podczas przeprowadzonych w dniu 3 czerwca 2014 r. oględzin organ pierwszej instancji ustalił, że w pasie wymienionej drogi znajduje się czynna studnia kanalizacji sanitarnej (czwarta, licząc od skrzyżowania z ul. [...]). Pokrywa przedmiotowej studni jest widocznie odkształcona od poziomu jezdni. Krawędź pokrywy od strony skrzyżowania z ul. [...] jest zapadnięta, natomiast krawędź od strony drogi krajowej podwyższona w stosunku do poziomu jezdni. Asfalt - masa bitumiczna, którą otoczony jest właz do studni, jest spękany i odkształcony. PINB w Janowie Lubelskim stwierdził, że odkształcenie pokrywy studni od poziomu jezdni wpływa zasadniczo na bezpieczeństwo ruchu kołowego, z czym zgodził się obecny podczas oględzin dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych (dalej: ZDP). Na podstawie informacji uzyskanych w toku postępowania od ZDP ustalono, że droga powiatowa nr [...] (ul. [...]) została przekazana tej jednostce przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w Tarnobrzegu protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 24 lutego 1999 r. Z posiadanych przez ZDP dokumentów wynika, że droga ta była budowana w latach 1988-1994. Z chwilą jej przejęcia posiadała nawierzchnię bitumiczną, a w ostatnim czasie nie były prowadzone żadne prace przy pokrywie studni. W odpowiedzi na pismo PINB w Janowie Lubelskim z dnia 16 grudnia 2013 r. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Janowie Lubelskim Sp. z o.o. (dalej: PGKiM) w piśmie z dnia 8 stycznia 2014 r. poinformowało, że kanalizacja sanitarna w ciągu przedmiotowej drogi powiatowej została wybudowana w 1994 r. i oddana do eksploatacji w dniu 12 stycznia 1995 r. PGKiM nie wykonywało żadnych robót przy regulacji włazów studni. Włazy te były regulowane podczas budowy drogi, która została wybudowana kilka lat po zakończeniu prac przy budowie kanalizacji sanitarnej. W toku postępowania PGKiM zawiadomiło ponadto organ pierwszej instancji, że dokonało inspekcji telewizyjnej przedmiotowej studni kanalizacji sanitarnej, pod kątem szczelności. Nie ujawniono żadnych iniekcji wód gruntowych do studni, które mogłyby wpływać na zapadanie nawierzchni wokół studni. Nie stwierdzono również naruszenia konstrukcji studni i zapadania się kanału, na którym studnia jest posadowiona. Ustalono ponadto, że kręgi betonowe studni, rury włączone do studni oraz płyta nastudzienna, nie są uszkodzone. Zdaniem PGKiM stan studni nie wpływa na zachowanie się nawierzchni jezdni, a uszkodzenia nawierzchni jezdni wokół włazu studni wynikają wyłącznie z jakości podbudowy wokół włazu i natężenia ruchu kołowego. W oparciu o powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] nakazał ZDP w Janowie Lubelskim regulację powierzchni przedmiotowej pokrywy studni kanalizacji sanitarnej z powierzchnią nawierzchni jezdni oraz wyrównanie nawierzchni jezdni wokół tej studni, określając termin wykonania tego obowiązku na dzień 29 sierpnia 2014 r. Organ pierwszej instancji uznał, że odkształcenie pokrywy od poziomu jezdni spowodowane zostało ruchem kołowym odbywającym się po ulicy [...] i zagraża bezpieczeństwu użytkowników tej drogi. Ponadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa pokrywa studni kanalizacji sanitarnej niewątpliwie stanowi element drogi i jest innym urządzeniem związanym z drogą, za który odpowiada zarządca, tj. ZDP w Janowie Lubelskim. ZDP w Janowie Lubelskim złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: Lubelski WINB, organ odwoławczy, organ drugiej instancji). Zarzucił: 1. błędną wykładnię art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") poprzez przyjęcie, że studnia kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr 2827L - ul. Ks. Skorupki w Janowie Lubelskim, stanowi element drogi i jest innym urządzeniem związanym z drogą, za które odpowiada zarządca drogi, tj. ZDP w Janowie Lubelskim; 2. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (dalej: "P.b.") poprzez nakazanie Zarządowi Dróg Powiatowych w Janowie Lubelskim regulacji powierzchni pokrywy studni kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w J. L. w sytuacji, gdy jej właścicielem jest PGKiM w Janowie Lubelskim, które jest odpowiedzialne za jej stan. W oparciu o powyższe zarzuty strona odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Lubelski WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wykonania obowiązku, zaś w części dotyczącej terminu jego wykonania uchylił przedmiotową decyzję i wyznaczył nowy termin na dzień 30 września 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz prawidłowo wskazał adresata nałożonego obowiązku. Jak wyjaśnił, z treści art. 66 w zw. z art. 61 P.b. wynika, że obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego może zostać nałożony wyłącznie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Stosownie zaś do treści art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Zgodnie z przekazaną organowi pierwszej instancji uchwałą Rady Powiatu Janowskiego z dnia 26 stycznia 1999 r. nr V/17/99, ZDP wykonuje obowiązki Zarządu Powiatu w szczególności w zakresie planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg powiatowych, określone szczegółowo w ustawie o drogach publicznych (§ 2 powołanej uchwały). Z kolei w myśl art. 20 pkt 4 u.d.p. do zarządcy drogi należy w szczególności: utrzymanie nawierzchni drogi, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Organ drugiej instancji wskazał, że PINB w Janowie Lubelskim przyjął, iż obowiązek regulacji pokrywy do poziomu jezdni ul. [...] powinien być nałożony na zarządcę drogi, czyli na ZDP w Janowie Lubelskim. W ocenie Lubelskiego WINB ze stanowiskiem tym należało się zgodzić, ponieważ niezależnie od faktu, że inwestor inny niż zarządca drogi otrzymał pozwolenie na wykonywanie w pasie drogowym inwestycji, zarządca drogi nie jest zwolniony od utrzymywania pasa drogowego w odpowiednim stanie technicznym oraz zabezpieczenia i obsługi ruchu. W związku z powyższym organ drugiej instancji uznał, że decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy w części dotyczącej nałożonego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję Lubelskiego WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. ZDP w Janowie Lubelskim zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., polegające na braku wszechstronnego i wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, tj. niewyjaśnieniu stanu faktycznego, w szczególności związanego z własnością kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w J.L., po prawej stronie ciągu drogowego (czwarta studzienka licząc od skrzyżowania z ul. [...]) oraz nieustaleniu podmiotów odpowiedzialnych za jej stan techniczny, a także przyczyn "zużycia części powierzchni i podbudowy wokół włazu studni wraz z uszkodzeniem włazu nastudziennego i pierścienia włazowego" wewnątrz niej (błędna interpretacja przeprowadzonych dowodów); 2) art. 10 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości uczestniczenia w inspekcji telewizyjnej, wykonanej przez PGKiM w dniu 4 czerwca 2014 r., studzienki kanalizacyjnej na ul. [...] oraz brak możliwości zweryfikowania jej poprawnego przeprowadzenia i odniesienia się do poszczególnych kwestii, w tym wyciągniętych z niej wniosków stanowiących podstawę zaskarżanych decyzji; 3) art. 8 K.p.a. poprzez istotną sprzeczność wniosków wyprowadzanych z całokształtu sprawy oraz rozumienia poszczególnych dowodów będących podstawą wydania zaskarżanej decyzji, a decyzją wydaną uprzednio (z dnia [...] maja 2014 r.); 4) art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie na podstawie przeprowadzonych w sprawie dowodów za udowodnioną kwestię odpowiedzialności ZDP w Janowie Lubelskim za studzienkę umieszczoną w ul. [...], będącą elementem kanalizacji sanitarnej oraz zobowiązanie do jej regulacji; 5) art. 107 § 1 K.p.a. (w skardze mylnie oznaczono jednostkę redakcyjną przepisu - "art. 107 ust. 1 k.p.a.") poprzez brak podania podstawy prawnej wydanej decyzji oraz decyzji utrzymującej ją w mocy (tj. art. 61 ust. 1 i 2 P.b.); II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 pkt 1 i 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez błędne ustalenie, że ZDP w Janowie Lubelskim jest właścicielem lub zarządcą studni kanalizacji sanitarnej i nakazanie mu regulacji powierzchni pokrywy studni kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w J.L., w sytuacji, gdy jej właścicielem jest PGKiM w Janowie Lubelskim i to ono jest odpowiedzialne za jej stan oraz zarządzanie, jako swój ustawowy obowiązek, wynikający z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; 2) art. 20 pkt 4 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że studnia kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] ul. [...] w J.L. jest innym urządzeniem związanym z drogą, za które odpowiada zarządca drogi, tj. ZDP w Janowie Lubelskim, w sytuacji, gdy studnia ta jest elementem sieci kanalizacji sanitarnej niezwiązanej z drogą, a jej właścicielem jest PGKiM w Janowie Lubelskim i to ono jest odpowiedzialne za jej stan oraz zarządzanie, jako swój ustawowy obowiązek, wynikający z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Lubelski WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 996/14 oddalił skargę ZDP w Janowie Lubelskim. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że poza sporem w sprawie pozostaje, że przedmiotowa pokrywa studzienki kanalizacji sanitarnej jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Dodatkowo w nieodpowiednim stanie technicznym jest również masa bitumiczna wokół tej studzienki, która jest popękana i odkształcona. Bezsporne jest również, że zły stan techniczny tego urządzenia stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu pojazdów na drodze, w której jest ono umieszczone, tj. ul. [...]. Mając powyższe na uwadze, Sąd ustalił, że istota sporu sprowadza się do wskazania adresata obowiązku, który powinien zostać wykonany, w celu przywrócenia prawidłowego stanu przedmiotowej studzienki. Rozstrzygając tę kwestię, Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że przedmiotowy obowiązek został nałożony na skarżącego w oparciu o art. 66 ust. 1 P.b. Dalej Sąd zauważył, że adresatami decyzji wydawanej w oparciu o wskazany przepis są – w zależności od stanu faktycznego sprawy – właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie. Sąd przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek nałożony przez organy obejmował regulację powierzchni pokrywy studni kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej z powierzchnią nawierzchni tej jezdni oraz wyrównanie nawierzchni wokół tej studzienki. Sąd wywiódł, że pokrywa studni kanalizacji sanitarnej stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., tj. urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Specyficzny charakter przedmiotowego urządzenia wynika z faktu, że z jednej strony stanowi ono element studni kanalizacji sanitarnej, a tym samym – pośrednio – sieci kanalizacyjnej. Z drugiej jednak strony pokrywa studzienki kanalizacyjnej zlokalizowanej w pasie drogowym stanowi jednocześnie element (fragment, wypełnienie) nawierzchni tej drogi o określonej powierzchni, którego prawidłowe umiejscowienie, w sposób dostosowany do reszty nawierzchni, przekłada się na stan techniczny całej drogi oraz na bezpieczeństwo jej użytkowania. W związku z powyższym Sąd przyjął, że pokrywa studzienki kanalizacji, w przypadku, gdy jest umiejscowiona w pasie drogowym, stanowi nie tylko urządzenie związane z siecią kanalizacyjną (zabezpieczające studnię kanalizacyjną), ale jest również – jak słusznie uznały organy obu instancji – urządzeniem związanym z drogą, będąc w istocie fragmentem jej nawierzchni. Nie budzi zaś wątpliwości, że w niniejszej sprawie nieprawidłowy stan techniczny przedmiotowej pokrywy, wynikający z jej odkształcenia i odchylenia względem powierzchni jezdni, przekładał się na zły stan techniczny drogi, powodując dodatkowo zagrożenie dla ruchu pojazdów, a w konsekwencji zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia. Jak stwierdził Sąd, przywrócenie prawidłowego stanu technicznego spornej pokrywy ma zatem w istocie na celu przywrócenie możliwości prawidłowego użytkowania drogi i w tym sensie odnosi się do drogi, jako obiektu budowlanego, a nie do sieci kanalizacyjnej, na prawidłowe funkcjonowanie której pozostaje ono bez wpływu. Z tych względów Sąd uznał, że zasadnie przedmiotowy obowiązek, umocowany w art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., a dodatkowo – co pominięto w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji – również w pkt 1 tego przepisu, został nałożony na zarządcę drogi, a dokładnie mówiąc na jednostkę budżetową, która w imieniu zarządcy drogi, wykonuje obowiązki w zakresie planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg powiatowych, określone szczegółowo w u.d.p. Sąd zwrócił uwagę, że przedstawione powyżej stanowisko dodatkowo wzmacnia fakt, że z dyspozycji art. 20 pkt 4 u.d.p. wynika wprost, iż do obowiązków zarządcy drogi w tym zakresie należy utrzymanie urządzeń związanych z drogą, a za takie urządzenie należy w tym przypadku uznać sporną pokrywę studzienki. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za niezasadne postawione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd ponownie podkreślił, że pokrywa studzienki kanalizacyjnej zlokalizowanej w pasie drogowym, będąc niezbędnym w danym miejscu elementem (wypełnieniem) nawierzchni jezdni, stanowi w tym sensie urządzenie związane z drogą, nawet jeśli jest to pokrywa studni kanalizacji sanitarnej, której związek z drogą – odmiennie niż w przypadku studni kanalizacji deszczowej – nie opiera się dodatkowo na funkcji odprowadzania wód opadowych. Sąd zważył, że powołany w skardze § 140 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wyłącza z grupy urządzeń związanych z drogą "przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi", a nie całą sieć kanalizacji sanitarnej. Przepis ten nie sprzeciwia się zatem uznaniu pokrywy studzienki kanalizacyjnej za urządzenie związane z drogą. Obowiązek przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego tego urządzenia, w sytuacji, gdy – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – zmierza do przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego i bezpiecznego użytkowania drogi, należy zatem do zarządcy drogi, mieszcząc się w powierzonych mu obowiązkach z zakresu prawidłowego utrzymania drogi. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że tym bardziej do obowiązków tych należy naprawa asfaltu (masy bitumicznej) wokół studzienki. Zatem zobowiązując ZDP w Janowie Lubelskim do regulacji spornej pokrywy studzienki w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w J.L. oraz naprawy asfaltu wokół tego urządzenia, organy nadzoru budowlanego prawidłowo określiły adresata przedmiotowego obowiązku. Sąd wyjaśnił na marginesie, że nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenie przyczyn złego stanu technicznego przedmiotowej pokrywy studzienki kanalizacji. Zbędne były zatem rozważania co do tego, czy odkształcenie względem reszty nawierzchni jezdni wynikało z użytkowania drogi (ruchu kołowego pojazdów). W decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji nie bada bowiem przyczyn złego stanu technicznego obiektu ani tego, kto ponosi za ten stan odpowiedzialność. Z tego też względu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie przesądza kwestii odpowiedzialności finansowej z tytułu kosztów nakazanej naprawy (regulacji) pokrywy studzienki kanalizacyjnej. Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stwierdził, że organy administracji przeprowadziły rzetelne postępowanie wyjaśniające i prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Kontrolowane decyzje obu instancji nie naruszają przy tym zasad określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd stwierdził również, że strona miała zapewniony udział we wszystkich czynnościach dowodowych, w tym we wszystkich trzech oględzinach, przeprowadzonych przez PINB w Janowie Lubelskim. ZDP w Janowie Lubelskim, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 996/14. Zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 pkt 1 i 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. oraz art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków poprzez błędne ustalenie, że ZDP w Janowie Lubelskim jest właścicielem lub zarządcą studni kanalizacji sanitarnej i nakazanie mu regulacji powierzchni pokrywy studni kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w J.L. po prawej stronie ciągu drogowego (czwarta studzienka, licząc od skrzyżowania z ul. [...]), w sytuacji, gdy studzienkę – wraz z pokrywą – wybudowało oraz jest jej właścicielem PGKiM w Janowie Lubelskim i to ono jest odpowiedzialne za stan sieci oraz zarządza nimi, jako swój ustawowy obowiązek (m.in. art. 1, art. 2), wynikający z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; 2) art. 20 pkt 4 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że studzienka kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] ul. [...] w J.L. jest innym urządzeniem związanym z drogą, za które odpowiada zarządca drogi, tj. ZDP w Janowie Lubelskim, w sytuacji, gdy studzienka ta – wraz z pokrywą - jest elementem sieci kanalizacji sanitarnej niezwiązanej z drogą, a jej właścicielem jest PGKiM w Janowie Lubelskim i to ono jest odpowiedzialne za jej stan oraz zarządzanie, jako swój ustawowy obowiązek, wynikający z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; 3) art. 61 pkt 1 i 2 P.b. w zw. z § 140 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie sprzeciwia się uznaniu pokrywy studzienki kanalizacyjnej (całej studzienki) za urządzenie związane z drogą, w sytuacji, gdy właz studzienki kanalizacyjnej jest końcowym elementem sieci kanalizacyjnej (obiektu budowlanego w postaci tej sieci), a zatem, skoro jest on elementem sieci kanalizacyjnej, to obowiązek jego utrzymania we właściwym stanie technicznym spoczywa na zarządcy tej sieci – PGKiM w Janowie Lubelskim; 4) art. 3 pkt 9 P.b. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że studzienka kanalizacji sanitarnej i pokrywa stanowi urządzenie budowlane, o którym mowa w tym przepisie, w sytuacji, gdy przepis ten odnosi się do zupełnie innych sytuacji i wylicza tylko przykładowe urządzenia, zaś definicja została stworzona tylko na potrzeby danej ustawy; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego przemawiającego za tym, że właścicielem lub zarządcą studzienki oraz włazu kanalizacji sanitarnej jest PGKiM w Janowie Lubelskim oraz poprzez brak nakazania mu regulacji drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w J.L.; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze sanem rzeczywistym i prawnym poprzez stwierdzenie, że przedmiotem rozstrzygnięć jest obowiązek regulacji powierzchni pokrywy studzienki kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w J.L., gdy w rzeczywistości chodzi o całą studzienkę (jej stan techniczny) oraz sieć kanalizacyjną, a także brak odniesienia się do dowodu z inspekcji PGKiM (w której ZDP nie brał udziału), a który stoi w sprzeczności z pierwszymi pismami w sprawie PGKiM w Janowie Lubelskim z [...] października 2013 r. oraz z dnia [...] listopada 2013 r. oraz brak przedstawienia stanowiska samego PGKiM w przedmiotowej sprawie; III. naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. polegające na braku wszechstronnego i wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, tj. niewyjaśnieniu stanu faktycznego, w szczególności związanego z własnością kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] - ul. [...] w J.L., po prawej stronie ciągu drogowego (czwarta studzienka, licząc od skrzyżowania z ul. [...]) oraz nieustaleniu podmiotów odpowiedzialnych za jej stan techniczny, a także przyczyn "zużycia części powierzchni i podbudowy wokół włazu studni wraz z uszkodzeniem włazu nastudziennego i pierścienia włazowego" wewnątrz niej (błędna interpretacja przeprowadzonych dowodów, poprzez błędne uznanie, na podstawie przeprowadzonych sprawie dowodów, za udowodnioną kwestię odpowiedzialności ZDP w Janowie Lubelskim ze studzienkę umieszoną w ul. [...], będącą elementem kanalizacji sanitarnej oraz zobowiązanie do jej regulacji); IV. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi oraz zachodzącą istotną sprzeczność wniosków wyprowadzanych z całokształtu sprawy i rozumienia poszczególnych dowodów będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji i wyroku, a decyzją wydaną uprzednio (uzasadnienie decyzji z dnia 7 maja 2014 r.); V. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak zawiadomienia o możliwości uczestniczenia, a także zaliczenie w poczet dowodów inspekcji telewizyjnej, wykonanej przez PGKiM w dniu 4 czerwca 2014 r., studzienki kanalizacyjnej na ul. [...] oraz braku możliwości zweryfikowania jej poprawnego przeprowadzenia i odniesienia się do poszczególnych kwestii, w tym wyciągniętych z niej wniosków, stanowiących podstawę zaskarżanych decyzji i wyroku. Podnosząc powyższe zarzuty, ZDP w Janowie Lubelskim wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi; 2) zasądzenie kosztów postępowania poniesionych w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie i Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako: "P.b.") w zw. z art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "u.d.p.") w zw. z § 140 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane również jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg"). Przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, w zakresie, w jakim organy nadzoru budowlanego ustaliły: 1) że pokrywa przedmiotowej studzienki kanalizacji sanitarnej jest w nieodpowiednim stanie technicznym, oraz 2) że stwarza to zagrożenie dla ruchu pojazdów, pozostaje niesporny i nie jest kwestionowany przez wnoszącego skargę kasacyjną. Wobec powyższego należało zgodzić się z twierdzeniem, zawartym na str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że istota sprawy sprowadzała się do właściwego określenia adresata obowiązku, który powinien zostać wykonany w celu przywrócenia prawidłowego stanu spornej studzienki. Zgodnie z art. 61 P.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Stosownie natomiast do treści art. 66 ust. 1 P.b. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Analiza wzajemnej relacji powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. może być tylko podmiot wskazany w art. 61 P.b., czyli właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Te bowiem podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 193/12 i z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1852/11. Niepublikowane.). Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji PINB w Janowie Lubelskim z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] stanowi, skierowany do Zarządu Dróg Powiatowych w Janowie Lubelskim, nakaz regulacji powierzchni pokrywy studni kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] – ul. [...] w J.L. (...) z powierzchnią nawierzchni jezdni oraz wyrównanie nawierzchni jezdni wokół tej studzienki. Taka treść rozstrzygnięcia wskazuje, że przedmiotem nakazanego działania jest – między innymi – pokrywa (jej powierzchnia) studni kanalizacji sanitarnej umieszczonej w jezdni drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. przez drogę rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pas drogowy to natomiast wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Jak wynika z art. 2a u.d.p. drogi powiatowe stanowią własność właściwych powiatów. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zarządcami dróg powiatowych są zarządy powiatów, przy czym stosownie do treści art. 21 ust. 1 u.d.p., mogą one wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę powiatu. Taką jednostką jest Zarząd Dróg Powiatowych w Janowie Lubelskim. Zgodnie z art. 20 pkt 4 u.d.p. do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 tej ustawy. W § 140 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, które zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 2 P.b., wyliczono przykładowo elementy infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą. Zaliczono do nich m.in. przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi (§ 140 ust. 2 pkt 2). Z akt sprawy, w tym z rozstrzygnięcia decyzji PINB w Janowie Lubelskim z dnia [...]czerwca 2014 r. znak: [...] wynika, że obowiązek regulacji powierzchni pokrywy dotyczy studni kanalizacji sanitarnej. Jak wynika z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) zabrania się wprowadzania ścieków bytowych i ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych, a także wprowadzania ścieków opadowych i wód drenażowych do kanalizacji sanitarnej. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) ścieki opadowe to ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków (pkt 15); ścieki przemysłowe to natomiast ścieki, niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu (pkt 17). Analiza przywołanych przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ustaw Prawo wodne prowadzi do jednoznacznego wniosku, że urządzenia kanalizacji sanitarnej służą do odprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych, a nie do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Powyższe pozwala z kolei stwierdzić, że przewody kanalizacji sanitarnej nie służą do odwadniania drogi, a co za tym idzie, nie są z nią związane. W konsekwencji, w przeciwieństwie do przewodów kanalizacji przeznaczonej do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, obowiązek utrzymania przewodów kanalizacji sanitarnej zlokalizowanych w pasie drogowym, nie spoczywa na zarządcy drogi. Jak wynika z treści art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewody kanalizacyjne, wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, tworzą sieć. Sieć kanalizacji sanitarnej, w tym przewody kanalizacyjne, uzbrojenie i urządzenia, którymi odprowadzane są ścieki, stanowi zatem całość techniczno-użytkową, której przeznaczeniem jest odprowadzenie ścieków sanitarnych (bytowych i przemysłowych). Jest więc ona obiektem budowlanym, przez który rozumie się m.in. budowlę, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, wzniesioną z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 2 P.b.). Częścią tego obiektu są m.in. przewody kanalizacyjne, w tym studnie kanalizacyjne (zarówno pierścienie/kręgi tych studni, jak i ich pokrywy). W konsekwencji, jeżeli właścicielem i zarządcą sieci kanalizacji sanitarnej jest Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. z siedzibą w Janowie Lubelskim, to tylko ono może być adresatem obowiązku polegającego na regulacji powierzchni pokrywy studni kanalizacyjnej, stanowiącej część tej sieci. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowa pokrywa z jednej strony stanowi element studni kanalizacji sanitarnej, a tym samym – pośrednio – sieci kanalizacyjnej, z drugiej jednak, jednocześnie stanowi element (fragment, wypełnienie) nawierzchni drogi. Ustawodawca, określając w art. 20 pkt 4 u.d.p. obowiązki zarządcy drogi, wyraźnie rozróżnił obowiązek utrzymania nawierzchni drogi od obowiązku utrzymania chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Do urządzeń związanych z drogą niewątpliwie należą zaś urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę, w tym studzienki ściekowe, służące do odprowadzania wód powierzchniowych, o których mowa w § 103 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg. Studzienki takie, stosownie do treści § 103 ust. 9 rozporządzenia, zasadniczo powinny być zlokalizowane poza pasem ruchu, opaską, utwardzonym poboczem lub pasem awaryjnym, cofnięte za krawędź nawierzchni. Z powyższego jednoznacznie wynika, że obowiązek utrzymania przez zarządców dróg pokryw studzienek kanalizacyjnych przeznaczonych do odwaniania tych dróg wynika nie z faktu, że stanowią one element nawierzchni drogi, ale z tego, że są częścią studzienek ściekowych. Nie można zatem zaakceptować poglądu, że fakt umiejscowienia pokrywy studzienki (nieprzeznaczonej do odwadniania drogi) w powierzchni drogi, rozstrzyga o tym, że pokrywa ta staje się elementem (fragmentem, wypełnieniem) nawierzchni tej drogi, za którego utrzymanie odpowiada zarządca drogi. W takiej bowiem sytuacji wprowadzone w art. 20 pkt 4 u.d.p. rozróżnienie obowiązków zarządcy drogi polegających na utrzymaniu jej nawierzchni od obowiązków utrzymania innych urządzeń związanych z drogą, byłoby nieracjonalne. Niezasadność twierdzenia, że pokrywa studzienki umiejscowionej w pasie drogowym jest w istocie fragmentem nawierzchni drogi, potwierdza też pośrednio sama treść rozstrzygnięcia decyzji PINB w Janowie Lubelskim z dnia [...] czerwca 2014 r. Organ administracji zobowiązał bowiem wnoszącego skargę kasacyjną do regulacji powierzchni pokrywy studni z powierzchnią nawierzchni jezdni, a także do wyrównania nawierzchni jezdni. Taka redakcja rozstrzygnięcia decyzji wskazuje, że organ administracji nie traktował pokrywy studni i nawierzchni jezdni, jako części tego samego obiektu budowlanego. Nakazał bowiem z jednej strony regulację powierzchni pokrywy studni względem powierzchni nawierzchni jezdni, a z drugiej strony wyrównanie nawierzchni jezdni. Podczas gdy wyrównanie nawierzchni jezdni niewątpliwie leży w gestii zarządcy drogi, to regulacja studzienki kanalizacji sanitarnej – czy to jej pierścienia, czy to pokrywy – nie należy do jego obowiązków. Zaskarżona decyzja Lubelskiego WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja PINB w Janowie Lubelskim z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] zostały zatem wydane z naruszeniem art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. w zw. z art. 20 pkt 4 u.d.p. w zw. z § 140 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało wadliwym określeniem adresata nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Uwzględniwszy więc skargę kasacyjną, rozpoznał skargę Zarządu Dróg Powiatowych w Janowie Lubelskim, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu PINB w Janowie Lubelskim uwzględni, że adresatem decyzji nakazującej regulację pokrywy studni kanalizacji sanitarnej, umieszczonej w jezdni drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) w J.L., nie może być Zarząd Dróg Powiatowych w Janowie Lubelskim, a powinien nim być właściciel lub zarządca przewodu kanalizacji sanitarnej, którego część stanowi rzeczona studnia. Należy przy tym zaznaczyć, że nałożenie obowiązku w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane na określony podmiot nie przesądza o tym, kto podejmie faktyczne działania mające na celu usunięcie nieprawidłowości, ani nie rozstrzyga, kogo będą obciążać koszty doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu. Kwestia ewentualnych roszczeń między Zarządem Dróg Powiatowych w Janowie Lubelskim, a Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. z siedzibą w Janowie Lubelskim, pozostaje poza granicami sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy, na postawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.