I OSK 2202/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 116/15 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 116/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. W. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. Ż. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w [...] przy ulicy A. [...] lok. [...] kwotę 240 zł powiększoną o podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącej Z. W. i J. W. z urzędu. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęto na wniosek Z. W. i J. W. z dnia 8 września 2008 r., którzy wystąpili o zwrot działek: nr [...], nr [...], nr [...], wywłaszczonych na mocy decyzji nr [...], z dnia [...] czerwca 1986 r.. Starosta B., decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców działki nr [...] o pow. [...] ha, odpowiadającej działce nr [...] i odmówił zwrotu działek: nr [...] o pow. [...] ha (dawna działka nr [...]), nr [...] o pow. [...] ha (dawna działka nr [...]). W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez J. W. i Prezydenta Miasta B., Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 671/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W. i J. W. oraz wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt SA/Łd 670/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta B., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2009 r.. W uzasadnieniach powyższych orzeczeń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podniósł, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły rozbieżności pomiędzy sumą powierzchni działek wywłaszczanych, objętych wnioskiem o zwrot, a sumą powierzchni działek będących przedmiotem decyzji stanowiącej o zwrocie, a nadto, że nie został dostatecznie wyjaśniony i udokumentowany cel wywłaszczenia. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...], orzekł o zwrocie na rzecz J. i Z. małż W. działki nr [...] o pow. [...] ha, odpowiadającej działce nr [...] i odmówił zwrotu działek: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, odpowiadających dawnym działkom: nr [...] i nr [...]. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie J. W. i Z. W. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty B. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Starosta B., działając na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, art. 141, art. 142, art. 217 ust. 2, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej jako u.g.n.), orzekł o : 1. zwrocie na rzecz J. i Z. małż. W. nieruchomości położonej w obrębie [...] m. B., oznaczonej w aktualnej ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w KW Nr [...], 2. odmowie zwrotu części nieruchomości położonych w obrębie [...] m. B., oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, 3. zobowiązaniu J. i Z. małż. W. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta B. wypłaconego odszkodowania za wymienioną w punkcie 1 nieruchomość, które po waloryzacji wyniosło 7.072.50 zł i rozłożeniu ww., kwoty na raty: pierwsza rata wyniosła po 114, 25 zł dla każdej z ww. osób, płatna w terminie 30 dni od daty, w której niniejsza decyzja stanie się ostateczna, pozostałą do zapłaty kwotę w wysokości 6844,00 zł rozdzielono się na 59 rat miesięcznych, wraz z każdorazowo naliczonymi odsetkami, płatne w terminie do 25 każdego miesiąca, począwszy od 2014 r. po 58,00 zł każda z ww. osób. W ww. decyzji wskazano, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu, a właściciel nieruchomości zobowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń znajdujących się na zwracanej nieruchomości. Organ nadto wskazał, że przeniesienie prawa własności nieruchomości opisanej w punkcie 1 niniejszej decyzji nastąpi z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, a decyzja stanowi podstawę do dokonywania zmiany wpisów prawa własności oraz hipoteki w księdze wieczystej. W wyniku rozpoznania odwołań Z. W. i J. W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej jako k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] czerwca 1986 r., nr [...], wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w B., oznaczonej na mapie ewidencyjnej nr [...], jako działki nr [...], nr [...], nr [...] o pow. [...] m2, nieuregulowanej w księdze wieczystej ani w zbiorze dokumentów, stanowiącej współwłasność J. i Z. małżonków W. Nadto organ ustalił, że zgodnie z rejestrem pomiarowym nr [...], J. i Z. małżonkowie W. byli na podstawie aktu [...] współwłaścicielami działek o numerach [...] - [...], o ogólnej pow. 7500 m2, położonych w obrębie P. Zgodnie z załączonym do akt sprawy rejestrem pomiarowym do mapy sytuacyjnej dla celów prawnych z projektem podziału nr [...] (operat nr [...] z dnia [...] lipca 1980 r.), działka nr [...] posiadała powierzchnię 291 m2, działka nr [...] - 605 m2, a działka nr [...] - 2158 m2, co po zsumowaniu wynosi 3054 m2 i taką też powierzchnię wykazano w akcie wywłaszczenia. Organ ostatecznie ustalił, że wywłaszczone działki odpowiadają działkom: nr [...] o pow. 289 m2, nr [...] o pow. 575 m2, nr [...] o pow. 2028 m2, których powierzchnia w sumie wynosi 2892 m2. W celu wyjaśnienia zaistniałej różnicy w powierzchni (162 m2) organy przyjęły za dowód w sprawie opinię geodezyjną sporządzoną w dniu [...] lipca 2013 r. przez geodetę uprawnionego, zdaniem którego różnica mieści się w granicach błędu obliczeniowego i wynika z przyjmowanych różnych metod obliczeniowych, cechujących się odmienną dokładnością, przy czym metody obecnie stosowane pozostają, w odróżnieniu od dawnych, bardziej miarodajne. Powyższą opinię biegłego organy przyjęły bez zastrzeżeń. Ponadto organ ustalił, że działka nr [...], odpowiadająca w aktualnej ewidencji gruntów działce nr [...], została oddana osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...], z dnia [...] grudnia 1994 r. Wpis do księgi wieczystej ([...] prawa użytkowania wieczystego gruntu został dokonany w dniu [...] grudnia 1995 r., co zostało potwierdzone pismem Sądu Rejonowego w B. [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych, z dnia [...] czerwca 2013 r.. W ocenie organu powyższe oznaczała, że zwrot terenu odpowiadającego dawnej działce nr [...] jest niemożliwy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sentencji decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania z dnia [...] czerwca 1986 r. podano, że wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w P. Oddział w B., na rzecz realizacji bazy Przedsiębiorstwa [...] , dalej w uzasadnieniu decyzji powołano się na decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny nr [...], z dnia [...] stycznia 1986 r. doprecyzowując, że nieruchomość jest niezbędna pod budowę bazy PUPiK "[...] " oraz ulicę projektowaną "B". Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził się, że pod bazę P.U.P.iK "[...] " przeznaczona była działka nr [...], pod ulicę projektowana "B" przeznaczona była działka nr [...], natomiast działka nr [...] przeznaczona była zgodnie - zarówno z rejestrem pomiarowym, jak i mapą - pod strażnicę pożarniczą. Dalej Wojewoda wskazał, iż stosownie do powołanej w decyzji wywłaszczeniowej, treści decyzji nr UAN. [...] z dnia [...] stycznia 1986 r., Architekt Miejski, po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji Oddział w B. z dnia [...] stycznia 1986 r., nr [...] zatwierdził w powyższym zakresie plan realizacyjny, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. B. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 1979r.. Zgodnie zaś z decyzją z dnia [...] grudnia 1984 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku BPBO "[...] " [...] z dnia [...] września 1984 r., w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego bazy RSW "[...] " zatwierdzono Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w B. plan realizacyjny objęty załącznikami nr 1-2. Na załączniku nr 2, stanowiącym realizacyjny plan ogólny zagospodarowania terenu, zobrazowano zagospodarowanie terenu pod Oddział RSW "[...] ". Zgodnie z planem działka nr [...] przeznaczona zastała pod zabudowania "[...] ", zaś działka nr [...] pod projektowaną ulicę. Na planie literami ABCDE określono granice opracowania, które dotyczyły PUPiK "[...] " oraz projektowanej ulicy. D. nr [...] pozostawała natomiast poza granicami opracowania, co stanowiło w ocenie organu, dodatkowy argument przemawiający za tym, że zarówno celu samego wywłaszczenia jak i jego realizacji nie można upatrywać w tym dokumencie, ale jak już wykazano, zgodnie z dokumentem geodezyjnym, powołanym w sentencji decyzji wywłaszczeniowej. Dodatkowo organ podniósł, że zgodnie z planem ogólnym realizacyjnym zagospodarowania terenu strażnicy pożarniczej, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w B. w dniu [...] września 1978 r., stanowiącym załącznik do decyzji nr [...], z dnia [...] lipca 1976 r., w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu Strażnicy Pożarnej, sporna działka nr [...] leżała w granicach terenu strażnicy pożarnej, oznaczonego literami AIBCIDEF. Funkcjonowały poza tym w obrocie prawnym w określonych ramach czasowych: decyzja z dnia [...] lipca 1976 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania bazy PUPiK "[...] ", jak też decyzja z dnia [...] grudnia 1984 r., nr [...]. Zdaniem Wojewody z materiału dowodowego wynikało, że na dużym terenie, obejmującym zasięgiem również działkę nr [...] powstały i funkcjonują zabudowania i urządzenia w ramach Państwowej Straży Pożarnej, przy czym sporna część terenu odpowiadająca działce nr [...], wykorzystywana była jako boisko do zajęć sportowo-pożarniczych. Teren PSP pozostał ogrodzony, zagospodarowany i wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem. Odnośnie działki o dawnym nr [...], organ ustalił, że projektowana ulica "B" nie została urządzona. Podczas oględzin nieruchomości, z których sporządzono protokół w dniu [...] października 2008 r., ustalono, że działka nr [...] stanowi teren zachwaszczony, porośnięty niekoszoną trawą i samosiejką drzew. Z wypisu ewidencji gruntów wynika, że działka stanowi ulicę o nazwie K. Z akt sprawy wynika, że przez działkę nr [...] przebiega linia kablowa elektroenergetyczna, która wraz ze stacją transformatorową została wybudowana w 1981 r., na zlecenie WSS "[...] " Piekarnia w B. Ponadto, na działce znajduje się kolektor sanitarny, wybudowany w 1989r..Wojewoda podniósł w uzasadnieniu decyzji, że podstawą ustalenia wysokości należnego do zwrotu odszkodowania był w niniejszej sprawie dokument "Aktualizacja do operatu szacunkowego", sporządzony w dniu [...] września 2013 r. i jednocześnie przypomniał, że w decyzji organu II instancji z dnia [...] grudnia 2012 r., wydanej w przedmiotowej sprawie, wytknięto wewnętrzną niespójność. Organ podał, że w przyjętym za dowód w sprawie operacie szacunkowym, w którym rzeczoznawca majątkowy powoływał się na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2005 r. ([...]), w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B. i podawał, że działka nr [...], oznaczona jest symbolem [...]) i posiada przeznaczenie: podstawowe -zabudowa przemysłowo usługowa, tymczasowe - użytkowanie rolnicze, uzupełniające - zieleń uporządkowania, podczas gdy w piśmie z dnia 8 października 2008 r., jak też w piśmie z dnia 12 października 2011 r., nr [...] Urząd Miasta B. Wydział Geodezji i Architektury zaświadczył, że zgodnie z przytoczoną przez rzeczoznawcę majątkowego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2005 r. i uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2008 r. ([...]), działka nr [...] znajduje się w jednostce urbanistycznej 4 KDL - ulica. Wojewoda w konsekwencji uznał, że zapisy w operacie pozostają we wzajemnej sprzeczności i nadal kwestia przeznaczenia gruntu - wg stanu na dzień wywłaszczenia, pozostała niewyjaśniona ani przez organ I instancji, ani w operacie szacunkowym przez biegłego sporządzającego dowód z wartości nieruchomości. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z informacją uzyskaną od Prezydenta Miasta B., przy piśmie z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w ramach prowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, wg stanu na dzień [...] czerwca 1986 r., obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzony uchwałą nr [...] w P. z dnia [...] maja 1979 r., który określał przeznaczenie działki jako tereny przemysłu, baz i składów. Jednakże, zgodnie z celem wywłaszczenia, jak i dokumentami sporządzonymi dla potrzeb pozyskania gruntu, działka przeznaczona była pod drogę. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że w przyjętej za dowód w sprawie "Aktualizacji do operatu" rzeczoznawca wykazał całkowitą dowolność, pozostającą w sprzeczności z zasadami sporządzania operatu szacunkowego przy ustalaniu stopnia zmniejszenia wartości nieruchomości. Powyższe w ocenie organu spowodowało, że operat stracił rangę dowodu w sprawie i nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości należnego do zwrotu odszkodowania. Wojewoda zarzucił również nieprawidłowe ustalanie przez organ I instancji wysokości należnego do zwrotu odszkodowania, bowiem Starosta B. wyliczył zwaloryzowaną do zwrotu wysokość odszkodowania ustalając, że kwota ta nie przekracza 50% aktualnej wartości rynkowej zwracanej działki, jednak pominął dokonanie pomniejszenia należnego do zwrotu odszkodowania o kwotę równą różnicy wartości na dzień zwrotu, stosownie do przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli J. i Z. W., którzy wyrazili brak zgody na ponowne uchylenie decyzji organu I instancji podkreślając, że działo się tak kilkakrotnie i nie przyniosło żadnego postępu w sprawie. Skarżący domagali się zwrotu wywłaszczonych działek w całości. Nadto skarżący podnieśli, że wywłaszczone działki sprzedano bez ich wiedzy i zgody. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 i art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś dokonanie ustaleń w ramach postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. oraz wskazał, że Wojewoda [...] winien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i wydać decyzję merytorycznie rozstrzygającą sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę, choć wskazał, że nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Sąd meriti podniósł, że zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy Wojewoda prawidłowo uchylił w całości zaskarżoną decyzję w przedmiocie zwrotu na rzecz wnioskodawców działki nr [...] oraz odmowy zwrotu działek: nr [...], nr [...], a także wysokości należnego odszkodowania i następnie przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazując na materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji - przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 136 ust.3 u.g.n., art. 137 u.g.n.) Sąd I instancji wskazał, że w toku ponownego postępowania przed organem I instancji ustalono, stosownie do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego przez WSA w Łodzi, w sprawie sygn. akt II SA/Łd 670/09, z dnia 16 grudnia 2009 r. - że działki objęte wnioskiem o zwrot, już po wywłaszczeniu, podlegały kolejnym podziałom. W ocenie Sądu meriti na akceptację, zasługiwało ustalenie organu odnoszące się do zmian zapisów o numeracji i sumy powierzchni spornych gruntów, które oparto o logiczną i spójną opinię biegłego geodety. Sąd Wojewódzki wskazał, że organ I instancji przeprowadził w powyższym zakresie wnikliwe postępowanie wyjaśniające i prawidłowo ustalił, iż: - dawna działka [...], odpowiada działce [...] o pow. [...] m2 i została wywłaszczona pod projektowaną ulicę, - dawna działka [...], odpowiada działce [...] o pow. [...] m2 i została wywłaszczona pod strażnicę p.poż.; - dawna działka [...], odpowiada działce [...] o pow. [...] m2 i została wywłaszczona pod budowę bazy PUPiK "[...] ", lecz później oddano ją w użytkowanie wieczyste. Sąd Wojewódzki podkreślił, że powyżej wskazane cele wywłaszczenia, organ prawidłowo ustalił w oparciu o wyczerpującą analizę całokształtu zebranego materiału dowodowego. Mając na uwadze ogólne określenie celu wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, organ sprecyzował go w oparciu o treść aktów poprzedzających decyzję wywłaszczeniową, a także dostępną dokumentację, dotyczącą obszaru objętego decyzją wywłaszczeniową. Uwzględniono także materiały historyczne, co pozwoliło zrekonstruować cel, na realizację którego odebrano własność przedmiotowej nieruchomości. Sąd meriti dostrzegł, że na załączniku graficznym nr 1 do ww. planu, znajdującym się w aktach administracyjnych, wyraźnie oznaczono położenie i przeznaczenie spornych gruntów, co tylko potwierdziło ustalenia organu. Sąd Wojewódzki podniósł, że organ prawidłowo jako podstawę swych ustaleń przyjął mapę nr [...] (powołaną w decyzji wywłaszczeniowej), znajdującą się w operacie nr [...] (stary nr [...]) celem doprecyzowania, co na danych działkach było przewidziane do realizacji w ramach celów publicznych. Sąd Wojewódzki wskazał ,że o przeznaczeniu działki nr [...] świadczy plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu strażnicy pożarniczej, przyjęty w dniu [...] września 1978 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w B., stanowiący załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r., w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania terenu Strażnicy Pożarnej. Z pozyskanych dokumentów w ocenie Sadu meriti wynikło, że pod bazę PUPiK "[...] " przeznaczona była działka nr [...], pod ulicę projektowaną "B" przeznaczona była działka nr [...], natomiast działka nr [...] przeznaczona była, zgodnie zarówno z rejestrem pomiarowym, jak i mapą, pod strażnicę pożarniczą, a zatem wyłącznie zgodnie z tak określonym przeznaczeniem działki nr [...], należało rozpatrywać jej dalsze wykorzystanie. Sąd I instancji zgodził się z organem, że dokumentacja sprzed wywłaszczenia pozwoliła uściślić jego cel i stanowiła punkt odniesienia do dalszych rozważań o ewentualnej zbędności działek na cel wywłaszczenia. Wobec powyższego organ I instancji zasadnie, w ocenie Sądu I instancji uznał, że działka nr [...] przeznaczona pod strażnicę nie stała się zbędna (z zebranego materiału dowodowego jasno wynikało, że cel zrealizowano, a działka nadal służy strażnicy p.poż.), zaś działka nr [...] przeznaczona pod drogę stała się zbędna na cel wywłaszczenia, którego na niej nie zrealizowano. Sąd meriti stwierdził, że organy poczyniły prawidłowe ustalenia również co do daty oddania działki nr [...] w użytkowanie wieczyste. Z informacji z sądu wieczystoksięgowego jasno bowiem wynikało, że wpisu do księgi wieczystej, odnoszącego się do oddania w użytkowanie wieczyste, dokonano w dniu 13 grudnia 1995 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (ustawa weszła w życie dnia 1 stycznia 1998 r.). Zatem Sąd Wojewódzki podniósł, że pomimo, niezrealizowania celu wywłaszczenia na działce nr [...], działka ta nie mogła podlegać zwrotowi z uwagi na treść przepisu art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sąd meriti w całości podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle postanowień art. 229 u.g.n. fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i wpisania go do księgi wieczystej powoduje, że roszczenie o zwrot takiej nieruchomości nie może być uwzględnione, stanowi więc bezwzględną negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości i wobec jej zaistnienia, organy administracji publicznej są zobowiązane do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, niezależnie od tego, czy nieruchomość została wykorzystana na cel, na jaki została wywłaszczona. Sąd Wojewódzki podkreślił, że zwrot takiej nieruchomości skutkowałby jednocześnie naruszeniem prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, przysługującego innym osobom, tym samym byłaby to niejako forma kolejnego wywłaszczenia danej nieruchomości, polegająca na odebraniu prawa własności aktualnemu właścicielowi i zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela. Sąd Wojewódzki podkreślił, że z powyższego wynikało prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w znacznej jego części. Jednocześnie w ocenie Sądu meriti, wątpliwości organu odwoławczego dotyczyły jedynie ustalenia należnego do zwrotu odszkodowania. Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą, że operat szacunkowy był wewnętrznie sprzeczny w zakresie przeznaczenia działki podlegającej zwrotowi - raz bowiem wskazywał przeznaczenie działki nr [...] (dawna dz. [...]) jako drogę lokalną, a raz pod budownictwo przemysłowo-usługowe i zieleń uzupełniającą. Ponadto rzeczoznawca nieprecyzyjnie opisał obecny stan infrastruktury, posługując się enigmatycznymi skrótami typu np."kd", "e WN", zwrócił uwagę, że połowa działki nr [...] jest zajęta przez infrastrukturę, ale nie wyjaśnił na jakiej podstawie wyliczając jej wartość, pomniejsza wartość tej połowy o 50% - co nosiło znamiona dowolności. Biegły nie wypowiedział się jaki wpływ na wartość pozostałej części działki miało istnienie infrastruktury, a nadto nie ustalił stanu i wartości działki na dzień wywłaszczenia. Dodatkowo Wojewoda miał zastrzeżenia do waloryzacji należnego do zwrotu odszkodowania, bowiem wyliczenia nie znalazły się w treści decyzji, a tylko w jej załączniku. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, uwagi Wojewody co do postępowania wyjaśniającego były zasadne, niemniej jednak nie stanowiły jeszcze o tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a w ocenie Sądu meriti skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie, sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy, a zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. Sąd I instancji zaznaczył, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwia jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W zasadzie jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sąd meriti wskazał, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w związku z tym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Sąd meriti podkreślił, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji dotknięte zostało niewielkimi brakami i wymagało jedynie uzupełnienia dodatkowymi dowodami i materiałami, w zakresie zwrotu odszkodowania tylko za jedną działkę. Powyższe stanowiło niewielki zakres sprawy, która zainicjowana została wnioskiem o zwrot 3 działek. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nic nie stało na przeszkodzie, aby Wojewoda zlecił uzupełnienie operatu szacunkowego oraz samodzielnie określił i zwaloryzował należne do zwrotu odszkodowanie. Wojewoda nie uzasadnił również, dlaczego sam nie uzupełnił materiału dowodowego, który ocenił jako niewystarczający, podczas gdy organ odwoławczy powinien we własnym zakresie skorygować rozstrzygnięcie organu I instancji. Sąd I instancji podkreślił, że było to również zasadne z uwagi na długi czas trwania postępowania administracyjnego (od 2008r.), toczonego na wniosek osób w podeszłym wieku, oczekujących na ostateczne, merytoryczne zakończenie sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], który zaskarżył go w całości i na podstawie art.174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Dz.U.z 2016r. poz.718 , dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w związku z art. 15 k.p.a. i art. 138§1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie konieczności sporządzenia wyceny nieruchomości na nowo, w sytuacji niezgodności z przepisami prawa materialnego operatu szacunkowego przyjętego za dowód w sprawie, a przyjęcie na etapie postępowania drugo-instancyjnego nowego dowodu w sprawie, w postaci operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości i wydanie na tej podstawie decyzji merytoryczno-reformacyjnej przez organ II instancji, co stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności. Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że system dwuinstancyjny nakłada ograniczenia w postępowaniu dowodowym, prowadzonym przed organem odwoławczym. Błędy i niezgodność z przepisem prawa w operacie nie mogą być konwalidowane poprzez uzupełnienia takiego operatu. Skarżący kasacyjnie podniósł, że zobowiązanie byłych właścicieli nieruchomości do zwrotu kwoty wyższej, aniżeli określona w decyzji organu I instancji, czego nie można wykluczyć, stałoby sprzeczności z regułą określoną w art.139 k.p.a., organ odwoławczy nie może bowiem wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie wpłynęła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z unormowaniem przepisu art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybił sąd I instancji, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia NSA ocenę jej zasadności. Innymi słowy, granice skargi wyznaczają wskazane w niej podstawy, a NSA ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Przechodząc do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, należy podnieść, że został on sformułowany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. i art. 138§1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie konieczności sporządzenia wyceny nieruchomości na nowo, w sytuacji niezgodności z przepisami prawa materialnego operatu szacunkowego przyjętego za dowód w sprawie, a przyjęcie na etapie postępowania drugo-instancyjnego nowego dowodu w sprawie, w postaci operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości i wydanie na tej podstawie decyzji merytoryczno-reformacyjnej przez organ II instancji, co stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Czyli jego zastosowanie stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu, a zatem naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów, z którymi zarzut ten powinien być powiązany. Wskazanie przez skarżącego naruszenia powyższego przepisu, w związku z art.15 k.p.a. nie konwaliduje powyższego braku. Przepis art. 15 k.p.a. wskazuje na zasadę dwuinstancyjności postępowania, która bierze swoje źródło w przepisach Konstytucji RP (art.78) i wywodzi się z prawa do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji. To, co wyróżnia zasady spośród innych norm prawnych, to ich zasadniczy charakter, który wypływa z ich treści. Innymi słowy, zasady ogólne wyznaczają pożądany wzorzec działania organu prowadzącego postępowanie i muszą być stosowane wespół z innymi, szczegółowymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które je konkretyzują. Zasady te pełnią rolę dyrektyw interpretacyjnych w stosunku do pozostałych przepisów k.p.a., co oznacza, że te ostatnie powinny być interpretowane tak, aby nie doznały uszczerbku wartości wynikające z zasad ogólnych. Wskazać przy tym należy na brak różnic między zasadami ogólnymi a pozostałymi przepisami k.p.a. od strony formalnej, czyli naruszenie zasady ogólnej wywołuje takie same skutki jak naruszenie każdej innej normy prawnej.( por. B. Adamiak, J. Borkowski - Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie 12 str. 35 i n.). Kolejny, wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 138§1 pkt 2 k.p.a. określa z kolei sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, z którego w sposób nieodpowiadający prawu, w ocenie Sądu I instancji, a poprawnie w ocenie skarżącego kasacyjnie, skorzystał organ odwoławczy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sprecyzowany zarzut należało uznać za bezzasadny, prawidłowo bowiem wywiódł Sąd meriti przyjmując, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuzasadnione było podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., dotyczy sytuacji, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji dotknięte jest niewielkimi brakami i wymaga tylko uzupełnienia dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy winien skorzystać z tej regulacji wówczas, gdy przewiduje uchylenie decyzji organu I instancji i możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej we własnym zakresie. Trudno w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zgodzić się z powyższą interpretacją, tym bardziej, że to właśnie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym, organ odwoławczy nie może ograniczyć się zatem tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a winien rozpatrzeć sprawę merytorycznie w jej całokształcie, przy czym zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że jedynym, koniecznym do wyjaśnienia elementem sprawy jest kwestia prawidłowego określenia należnej do zwrotu przez małżonków W. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za działkę, która zgodnie z orzeczeniami organów obu instancji, słusznie zaaprobowanymi przez Sąd I instancji, winna podlegać zwrotowi. Organ odwoławczy w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia wskazał, że organ I instancji wadliwie ustalił jedynie wysokość należnego do zwrotu odszkodowania, podając, że rozstrzygnięcie w tym zakresie jest nieczytelne i dostrzegł, że stosownie do przepisu art. 140 ust.4 u.g.n., Starosta pominął dokonanie pomniejszenia należnego do zwrotu odszkodowania, o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości na dzień zwrotu. Pozostałe elementy rozstrzygnięcia organu I instancji nie budziły wątpliwości Wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia skargi przez Sąd meriti wskazuje, że jest ono słuszne, gdyż brak było podstaw, wobec powyższej przytoczonych stwierdzeń organu odwoławczego, do zastosowania przepisu art. 138§ 2 k.p.a., czyli wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z tego typu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy może bowiem skorzystać jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: 1/ organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, co nie może zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby powyżej przywołaną zasadę dwuinstancyjności i w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne, 2/ organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe i w takich przypadkach wystąpi przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, z tym, że wymaga wyraźnego podkreślenia, że nie wszystkie przypadki rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do zaliczenia do ww. przesłanki. Organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające, zmieniając w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego, 3/ organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych, co zawsze ma istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art.138§ 2 k.p.a., żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna w tej materii wykładnia rozszerzająca. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zatem, wobec powyższych rozważań stwierdzić należy, że prawidłowe rozstrzygnięcie Sadu meriti znalazło uzasadnienie tak w stanie faktycznym jak i prawnym sprawy. Wadliwość operatu szacunkowego, na którą wskazał organ odwoławczy i którą powinien wyeliminować, wyłączyła dopuszczalność kasacji. W niniejszej sprawie szczególnego podkreślenia wymaga okoliczność, że organ odwoławczy wytykając uchybienia, których dopuścił się organ I instancji nie wykazał aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji wskazał, że jego wątpliwości budziło wyliczenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania należnego od małżonków W., które nie zostało zawarte w decyzji, a jedynie w aktach sprawy. W ocenie NSA, organ odwoławczy był na podstawie przepisu art.136 k.p.a. zobowiązany do samodzielnego wyjaśnienia powyższych wątpliwości. Istota postępowania odwoławczego polega przecież na tym, że organ odwoławczy ustosunkowuje się do zawartego w decyzji I instancji rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ponownie wyjaśniając i rozpatrując sprawę. Wobec powyższego prawidłowe są tak ustalenia jak i ocena zawarta w powyższym zakresie, a przedstawiona w uzasadnieniu wyroku Sądu meriti. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.