II OSK 315/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 242/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 242/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego [...] S.A. w K. kwotę 980 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; "k.p.a.") polegające na tym, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w dostateczny sposób wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji uchylił prawidłową decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] ("Decyzja WINB"), utrzymującą w całości w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z [...] grudnia 2016 r. ("Decyzja PINB") nakazującą M. K., U. U. oraz [...] S.A. rozbiórkę oznaczonego na załączonej do Decyzji PINB mapie budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. ("Budynek"), podczas gdy organy te prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, w trakcie którego w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy w powyższy sposób, gdyż w sprawie zachodzą przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego określone w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 - Prawo budowlane (dalej jako "Prawo budowlane z 1974 r."), który znajduje zastosowanie na mocy art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej jako "Prawo budowlane"), w szczególności organy prawidłowo ustaliły krąg współużytkowników wieczystych nieruchomości, na której zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej został Budynek, ustalając w ten sposób zarazem krąg osób, których jednogłośna zgoda wymagana jest do legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym do wyrażenia zgody na przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm., "u.w.l") polegające na tym, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego dopuściły się mających wpływ na wynik sprawy naruszeń prawa materialnego, podczas gdy organy te, rozstrzygając sprawę, nie naruszyły zarzucanych przepisów ustawy o własności lokali wskazując, że legalizacja Budynku w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa niezależnie od tego, czy niewyodrębniony, samodzielny lokal znajdujący się w Budynku stanowi odrębną własność, gdyż do przeprowadzenia legalizacji Budynku i tak konieczna byłaby zgoda wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości, na której Budynek się znajduje, a U. U. i M. K. oświadczyły, że zgody takiej nie wyrażą; 3) art. 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu Wyroku wskazań co do dalszego postępowania wiążących organy ponownie rozpoznające sprawę, których zastosowanie przez te organy mogłoby doprowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, gdyż zgodnie z oświadczeniem uczestniczek postępowania złożonym na rozprawie obowiązek wykonania rozbiórki Budynku nałożony Decyzją WINB został przez nie wykonany po wydaniu tej decyzji, w związku z czym postępowanie w sprawie powinno zostać zdaniem Sądu I instancji umorzone, podczas gdy wydanie decyzji o umorzeniu postępowania mogłoby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego podstawy prawnej dla wykonania prawidłowo nałożonego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, co podważałoby zgodność z prawem wykonanych przez uczestniczki postępowania prac rozbiórkowych; – wskazane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na treść Wyroku wydanego w niniejszej sprawie, gdyż w wyniku wadliwie przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli sądowoadministracyjnej uchylona została prawidłowa Decyzja WINB oraz poprzedzająca ją Decyzja PINB, podczas gdy skarga na Decyzję WINB wniesiona przez [...] S.A. powinna zostać oddalona. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sądowi pierwszej instancji skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. art. 2 ust. 1 u.w.l. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, z pominięciem art. 235 § 1 i 2 k.c. i w konsekwencji uznanie, że do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do Budynku z udziałem skarżącej spółki [...] S.A. nie jest wymagana zgoda pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości, na której Budynek się znajduje (będących jednocześnie współwłaścicielami tego Budynku), podczas gdy w wyniku braku zgody tych pozostałych współużytkowników skarżąca spółka nie może samodzielnie legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 2 ust. 1 u.w.l., uznał, że możliwa jest sytuacja, w której o prawie dysponowania budynkiem na cele budowlane może decydować samodzielnie właściciel niewyodrębnionego lokalu znajdującego się w tym budynku, z pominięciem współwłaścicieli budynku, których współwłasność wynika ze wspólnego dla nich prawa do użytkowania wieczystego gruntu, na którym budynek się znajduje; 2) art. 235 § 1 i 2 w zw. z art. 233 k.c. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że kwestia własności niewyodrębnionego, samodzielnego lokalu znajdującego się w Budynku ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, podczas gdy współużytkownicy wieczyści gruntu, na którym znajduje się Budynek, są jednocześnie współwłaścicielami tego Budynku i to im wszystkim wspólnie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym zgoda na przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego musi być wyrażona przez nich jednogłośnie; 3) art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 199 k.c. oraz w zw. z art. 19 u.w.l. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżąca spółka [...] S.A. nie potrzebowała zgody pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości, na której znajduje się Budynek (będących jednocześnie współwłaścicielami tego Budynku), do przeprowadzenia w stosunku do niego postępowania legalizacyjnego, podczas gdy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, jaką jest wspomniany wyżej grunt oraz znajdujący się na nim Budynek, w tym również do legalizacji Budynku, potrzebna jest zgoda wszystkich współużytkowników wieczystych, która warunkuje istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na powyższe naruszenia, na podstawie art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej na decyzję WINB przez skarżącą. Ewentualnie, na wypadek gdyby Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną uznał, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a mając na uwadze art. 176 § 2 p.p.s.a. – o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono m.in., że nieprawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego zbyt wcześnie przyjęły, że skarżąca spółka nie legitymowała się wspomnianym wyżej prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a rzekomy brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy stanowić miał naruszenie przez te organy art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, stanowisko przyjęte przez sąd pierwszej instancji jest wynikiem nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej sprawy, a wskazywana przez ten sąd konieczność wyjaśnienia kwestii własności samodzielnego, niewyodrębnionego lokalu znajdującego się w przedmiotowym budynku, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, sąd pierwszej instancji w szczególności w nieprawidłowy sposób utożsamia własność budynku będącego przedmiotem nakazu rozbiórki z własnością niewyodrębnionego, samodzielnego lokalu niemieszkalnego znajdującego się w tym budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania stanowiska wyrażonego przez sąd wojewódzki, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego. Z zaprezentowanym przez skarżący kasacyjnie organ stanowiskiem nie można się zgodzić. Wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy ustaliły, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany na działce nr [...] bez pozwolenia w 1962 r., a następnie rozbudowany, również bez pozwolenia, w 1972 r. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] w K. składa się ona z działki (nr [...]), budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. W budynku mieszkalnym wyodrębniono lokal nr [...] składający się z mieszkania na parterze i części piwnicy, którego jedynym właścicielem jest U. U., oraz lokal nr [...] składający się z mieszkania na piętrze i części piwnicy, którego jedynym właścicielem jest M. K. Właścicielem nieruchomości, poza wymienionymi lokalami nr [...] i nr [...], jest Skarb Państwa, a użytkownikami wieczystymi są: M. K. (0,4430 części), U. U. (0,3782 części) i [...] (0,1788 części). Organy stwierdziły więc, że aby możliwa była legalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego, konieczna jest zgoda wszystkich użytkowników wieczystych nieruchomości, w tym U. U. oraz M. K., które jednak jej nie udzieliły. W konsekwencji, wydany został nakaz rozbiórki, skierowany do ww. osób oraz do [...] S.A. Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, nie ma wątpliwości, że U. U. i M. K. są właścicielkami stanowiących odrębną własność samodzielnych lokali mieszkalnych w usytuowanym na działce nr [...] budynku mieszkalnym. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast w sposób jednoznaczny, czy są one również współwłaścicielkami objętego postępowaniem budynku gospodarczego, innymi słowy, czy mają one również jakiekolwiek prawa do tego budynku. Ma bowiem rację sąd pierwszej instancji wskazując, że gdyby budynek ten stanowił własność tylko [...] S.A. (jako samodzielny lokal o innym przeznaczeniu, art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali, na co wskazuje też zaświadczenie z [...] września 2014 r.), to podmiot ten nie potrzebowałby zgody wskazanych wcześniej użytkowników wieczystych na jego legalizację. W sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnienie kwestii, czy [...] S.A. jest właścicielem niewyodrębnionego samodzielnego lokalu innego niż mieszkalny stanowi kluczowe zagadnienie w sprawie i bez przeprowadzenia rzetelnego i kompletnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, nie będzie możliwe wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Ponadto, organy nadzoru budowlanego powinny zbadać, czy przedmiotowy budynek nadal istnieje. Jak wynika bowiem z oświadczenia U. U. oraz M. K., złożonego na rozprawie przed sądem wojewódzkim, budynek gospodarczy został przez nie rozebrany, zgodnie z nakazem rozbiórki. W takiej sytuacji postępowanie administracyjne w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej należałoby umorzyć jako bezprzedmiotowe. Ponieważ, jak wskazano wyżej, stan faktyczny nie został ustalony, sąd wojewódzki nie dokonywał wykładni przepisów Prawa budowlanego 1974 r., zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się chybione. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku.