I SAB/Wa 173/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku M. W. z dnia 26 czerwca 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] róg [...], ozn. hip. "[...] nr [...] i [...]", dz. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] róg [...] oznaczonej hip. "[...]" dz.[...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. M. W. wystąpił do Prezydenta [...] z wnioskiem o wypłatę - w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami -odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] róg [...], oznaczonej jako "[...]", W-hip [...]. Następnie pismem z dnia 7 listopada 2012 r. wystąpił do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie przez Prezydenta [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione. M. W. w dniu 18 października 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] róg [...] oznaczonej jako "[...]", W-hip [...]. Prezydent [...] w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o umorzeniu - jako bezprzedmiotowego - postępowania o wypłacenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2015 r. stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu ww. wniosku M. W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie - z uwagi na fakt wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż z analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wprawdzie podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże nie można przyjąć, iż działał on w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz na bieżąco prowadził sprawę. W dalszej części uzasadnienia Sąd podkreślił, że od dnia złożenia wniosku w czerwcu 2012 r. do dnia jego rozpoznania upłynęło prawie 2,5 roku, gdyż dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r. organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Z treści tej decyzji jednoznacznie wynika, iż podstawą umorzenia był fakt, że prawomocną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1979 r. już raz rozstrzygnięto kwestię odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, pozostawiając wniosek bez rozpoznania. Nie wypowiadając się, z braku ku temu podstaw na gruncie skargi na bezczynność, czy była to przeszkoda do orzekania o odszkodowaniu, Sąd zauważył, iż co najmniej od listopada 2012 r. Prezydent [...] miał wiedzę pozwalającą mu na wydanie decyzji, tożsamej z rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2015 r. Jeszcze przed wydaniem ww. wyroku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji – stwierdzając błędne przyjęcie przez organ I instancji, że zachodzi tożsamość prawna pomiędzy art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.64 ze zm.). Wojewoda podniósł, iż w tym wypadku nie istnieje tożsamość materialnoprawnych podstaw dochodzonego odszkodowania - zatem nie zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Wobec tego brak jest przeszkód uniemożliwiających rozpoznanie zgłoszonego żądania wypłaty odszkodowania. Następnie M. W. w dniu 16 października 2015 r. wniósł - na zasadzie art. 37 § 1 kpa - zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin na załatwienie sprawy, wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podniósł, że stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wojewoda dodał, iż Prezydent [...] nie dotrzymał ww. terminu, nie złożył odpowiedzi na zażalenie ani nie przesłał akt postępowania administracyjnego - tym samym pozostaje w bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda uznał, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa - a zatem zachodzi konieczność wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia tej sprawy. Jednocześnie stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż postępowania dotyczące ustalenia odszkodowań za grunty [...] zaliczyć należy do postępowań szczególnie skomplikowanych i długotrwałych. Akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody [...] wpłynęły do organu w dniu [...] sierpnia 2016 r. - zatem wyznaczony trzymiesięczny termin upłynął w dniu [...] listopada 2016 r. W dniu [...] listopada 2016 r. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] róg [...] oznaczonej hip. "[...]" dz.[...]. Wniósł w niej o: - zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu wyroku, - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - zasądzenie kosztów postępowania, Prezydent [...] pismami z dnia [...] stycznia 2017 r. zwrócił się do: - Archiwum Państwowego z prośbą o udzielenie informacji oraz przesłania dokumentów dotyczących tej nieruchomości, a także przesłania materiałów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania Miasta [...] z [...] sierpnia 1931 r., - Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu [...] z prośbą o przesłanie akt lokalizacyjnych oraz decyzji komunalizacyjnych dotyczących tej nieruchomości. Ponadto pismem z tej samej daty organ poinformował pełnomocnika skarżącego, że z uwagi na złożony charakter postępowania, konieczność zebrania materiału dowodowego oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań - nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie w terminie określonym przez Wojewodę [...]. Natomiast w odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie oraz o nierozpatrywanie sprawy w trybie uproszczonym, jednocześnie wskazując przyczyny, dla których nie było możliwe zakończenie sprawy w terminie określonym przez Wojewodę [...] - złożony charakter postępowania, konieczność zebrania materiału dowodowego oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań. Do dnia 13 czerwca 2017 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...], złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do Wojewody [...]. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem - jak wynika z akt sprawy - wniosek skarżącego z 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] róg [...] oznaczonej hip. "[...]" dz.[...] nie został dotychczas rozpoznawany, zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - ponieważ Prezydent [...] nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w kpa. Nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której postępowanie prowadzone jest przez organ administracji prawie 5 lat i nadal znajduje się na etapie gromadzenia materiału dowodowego. Ponadto Sąd miał na uwadze fakt, że już wyrokiem z dnia 1 października 2015 r. (a więc ponad 1,5 roku wcześniej) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku M. W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na ww. argumenty Sąd uwzględnił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny – uznając to żądanie za w pełni uzasadnione. Jednocześnie uznał, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 1000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin trzymiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent [...] powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1, §1a i § 2 w zw. z art. 154 § 6, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.