II SA/Lu 343/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. Ś. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz M. Ś. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2017 r. (Nr [...]) Komendant Policji, po rozpatrzeniu odwołania M. Ś., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w H. z dnia [...] grudnia 2016 r. (Nr [...]) w przedmiocie utraty prawa do uposażenia w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sierż. szt. M. Ś. korzystał ze zwolnienia lekarskiego w okresie od [...] września 2016 r. do [...] października 2016 r. W tym też czasie uczestniczył w zebraniu sprawozdawczo – wyborczym do NSZZP zorganizowanym w Komendzie Powiatowej Policji w H.. Zebranie miało miejsce w dniu [...] września 2016 r. Zachowanie policjanta świadczyło, że korzysta on ze zwolnienia lekarskiego, w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem, co mogło przyczynić się do przedłużenia leczenia i rekonwalescencji funkcjonariusza. Z art. 121e ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 z późn. zm.) wynika, że prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego może podlegać kontroli. W sprawie niniejszej przeprowadzono czynności wyjaśniające udokumentowano protokołem z dnia [...] listopada 2016 r. Ustalono, że funkcjonariusz uzyskał zaświadczenie lekarskie (wystawione przez doktora nauk medycznych R. B., specjalistę ortopedę – traumatologa) i korzystał ze zwolnienia lekarskiego w okresie od [...] września 2016 r. do [...] października 2016 r. Udział funkcjonariusza w zebraniu sprawozdawczo – wyborczym do NSZZP nie korespondował z celem zwolnienia lekarskiego. Funkcjonariusz w dalszym ciągu nieprzerwanie przebywa na zwolnieniach lekarskich. Organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. W przypadku nieprawidłowego wykorzystywania zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (art. 121e ust. 3 ustawy). W tych okolicznościach organ I instancji zasadnie orzekł o utracie prawa do uposażenia (w kwocie [...]zł brutto) za okres zwolnienia lekarskiego (od [...] września 2016 r. do [...] października 2016 r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego zarzucając, że wydano go z naruszeniem: - art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jednostronną i wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz pomięcie faktu, że obecność skarżącego na zebraniu trwała krótko i nie wymagała żadnego wysiłku fizycznego; - art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i niezasadne uznanie, że zachowanie polegające na udziale skarżącego w zebraniu zorganizowanym Komendzie Powiatowej Policji w H. jest niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego; - art. 80 i art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie wystąpienia do biegłego o wydanie opinii w sprawie skutków udziału skarżącego w zebraniu na przedłużenie leczenia i proces rekonwalescencji; - art. 25 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez niezasadne uznanie, że zachowanie skarżącego naruszyło powyższe przepisy, a w konsekwencji, że skarżący naruszył zasady etyki zawodowej, honoru, godności i dobrego imienia służby, w sytuacji gdy zachowanie skarżącego zostało zaakceptowane przez innych funkcjonariuszy Policji, w tym tych, którzy brali w przedmiotowym zebraniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji w L. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny L. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2017 r. (Nr [...]) utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w H. z dnia [...] grudnia 2016 r. (Nr [...]) w sprawie utraty przez skarżącego prawa do uposażenia z powodu nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego. Charakter sporu sprowadza się do oceny tego, czy orzekające organy miały podstawy do stwierdzenia utraty przez skarżącego prawa do uposażenia w okresie od [...] września 2016 r. do [...] października 2016 r. Stosownie do art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. W myśl art. 121e ust. 2 ustawy, kontrolę przeprowadzają: 1) komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych – w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego; 2) przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (art. 121e ust. 3). Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 121e ust. 7 ustawy). W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 10 ustawy). Protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia przez niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem (art. 121e ust. 12 ustawy). Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4 (art. 121e ust. 13 ustawy). Z przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, wynika, że sprawy osobowe funkcjonariuszy Policji obejmują sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia). Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 19 ust. 2 rozporządzenia). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w sprawach uposażeń funkcjonariuszy Policji mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 3256/15, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. I OSK 2495/14). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Komendant Powiatowy Policji w H. zlecił przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego. Czynności wyjaśniające zakończono w dniu [...] listopada 2016 r. podpisanym przez Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w H. protokołem. Wynikało z niego, że stan sprawy przedstawiał się następująco. Skarżący uzyskał zaświadczenie lekarskie wystawione przez R. B., specjalistę ortopedę – traumatologa. Według wskazania lekarskiego "chory mógł chodzić". Skarżący korzystał ze zwolnienia lekarskiego w okresie od [...] września 2016 r. do [...] października 2016 r. W dniu [...] września 2016 r. skarżący uczestniczył w zebraniu sprawozdawczo – wyborczym do NSZZP, zorganizowanym w Komendzie Powiatowej Policji w H. przy ul. [...]. Udział skarżącego w zebraniu został potwierdzony przez uczestników zebrania. Dowodem w sprawie była również sporządzona lista obecności uczestników na zebraniu sprawozdawczo – wyborczym. W czasie zwolnienia lekarskiego policjant zwolniony jest od obowiązku świadczenia służby oraz wykonywania czynności z nią związanych. Zgodnie z adnotacją lekarza wystawiającego zaświadczenie, chory mógł chodzić, co oznaczało, że skarżący był uprawniony do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego (poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, badania lub kontrolę lekarską, czy po codzienne zakupy żywności). W wielu przypadkach dopuszczalne jest wychodzenie z domu, czy dokonywanie drobnych prac domowych, jeżeli nie koliduje to z procesem rekonwalescencji pacjenta. Jednak podejmowanie się innych zajęć, niezwiązanych z leczeniem należy traktować jako korzystanie ze zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem, do innych celów niż leczenie i powrót do zdrowia. W tym przypadku udziału sierż. szt. M. Ś. w zebraniu sprawozdawczo – wyborczym do NSZZP, które trwało około 2-3 godzin nie można uznać za czas przeznaczony na odzyskanie pełnej sprawności, w celu szybkiego powrotu do zdrowia. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie utraty prawa do uposażenia (w wysokości [...] zł brutto) za okres zwolnienia lekarskiego (od [...] września 2016 r. do [...] października 2016 r.). Rozstrzygnięcie to wydano z naruszeniem przepisów prawa. Skarżący zgłosił w dniu [...] grudnia 2016 r. zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżący podniósł wówczas, że nie zgadza się z treścią protokołu, ponieważ "udział w wyborach nie spowodował przedłużenia procesu leczenia". Z odwołania wniesionego przez skarżącego wynikało, że zapoznano go z treścią protokołu podczas pobytu w Komendzie Powiatowej Policji w H. w dniu [...] grudnia 2016 r. Według wyjaśnień skarżącego, tego dnia przedłożył kolejne zwolnienie lekarskie. Skarżący słusznie zarzucił, że po zakończeniu kontroli nie uprzedzono go o możliwości składania wyjaśnień i zastrzeżeń, a tym samym naruszono "prawo do obrony". Z akt sprawy wynika, że organ nie zareagował na zgłoszone uwagi i nie udzielił skarżącemu żadnej odpowiedzi w tej kwestii i po podpisaniu uwag przez policjanta wydał (w dniu [...] grudnia 2016 r.) skarżony rozkaz personalny. W tych warunkach niesłuszny jest argument, będący odpowiedzią Wojewódzkiego Komendanta Policji w L. na zarzut skarżącego o naruszeniu prawa do obrony i pozbawieniu możliwości ustosunkowania się do ustaleń wynikających z protokołu kontroli, że obowiązki organu I instancji prawidłowo ograniczały się w tym zakresie (zgodnie z art. 121e ust. 12 ustawy o Policji) do przedstawienia policjantowi protokołu w celu wniesienia ewentualnych uwag i uzyskania potwierdzenia zgłoszonych uwag własnoręcznym podpisem skarżącego. Prawa do obrony nie można postrzegać wyłącznie do skonkretyzowanego w art. 121e ust. 14 ustawy o Policji, uprawnienia funkcjonariusza do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organ z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zatem skarżący miał prawo składania wyjaśnień odnoszących się do raportu z kontroli. Miał również prawo do czynnego udziału postępowaniu i obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji było - stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. – umożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się w przedmiocie zebranych dowodów. Naruszenie powyższych zasad procesowych świadczy o wadliwości rozkazu personalnego. Skontrolowany rozkaz personalny jest rozstrzygnięciem nieprawidłowym także z innego powodu. Skoro prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności funkcjonariusza Policji do służby z powodu choroby oraz prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego może podlegać kontroli (art. 121e ust.1 ustawy), to dokonując takiej kontroli i stosując kryterium prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 7 ustawy), rzeczą organu było wyjaśnić w trakcie przeprowadzonego postępowania i wskazać, po pierwsze, z jakiego rodzaju chorobą (czy niesprawnością) funkcjonariusza Policji mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku, a po drugie, czy z uwagi na stwierdzoną przez lekarza chorobę, zachowanie policjanta utrudniało mu powrót do zdrowia i pełni sił. Tego rodzaju ustaleń zabrakło w sprawie. W związku z tym niewystarczające jest stwierdzenie organu, że trwające około dwóch godzin zebranie, nie mogło być uznane za czas przeznaczony przez skarżącego na odzyskanie pełnej sprawności i szybkiego powrotu do zdrowia. Organ powinien był w szczególności ocenić, czy udział skarżącego w zebraniu zorganizowanym w Komendzie Powiatowej Policji w H. (w świetlicy znajdującej się na terenie tejże jednostki organizacyjnej Policji) wymagał zwiększonego wysiłku kosztem zdrowia skarżącego mieszkającego w miejscowości Ś. 36 (według protokołu kontroli – k. 60 akt adm.). W tych okolicznościach zasadny jest zarzut skargi nawiązujący do poglądu (wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. II SA/Wa 1395/15), że niewystarczające jest powołanie się organu na podstawowy cel zwolnienia lekarskiego, jakim jest uzyskanie przez funkcjonariusza Policji pełnej sprawności (zdolności do służby) i każdy przypadek nieprawidłowego wykorzystywania zwolnienia lekarskiego należy badać w sposób indywidualny. Skarga niezasadnie zarzuca, że w postępowaniu organ dopuścił się naruszenia art. 135g ust. 1 ustawy o Policji. Powyższy przepis reguluje kwestię proceduralną dotyczącą oceny dowodów przez przełożonego dyscyplinarnego i rzecznika dyscyplinarnego. W rozpoznanej sprawie (ze względu na jej przedmiot wyznaczony treścią rozkazu personalnego) spór nie dotyczy postępowania dyscyplinarnego, ale pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia przez organ art. 25 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o Policji. Pierwszy z tych przepisów określa wymagania, które muszą spełniać osoby zainteresowane służbą w Policji. Drugi przepis (art. 27 ust. 1) określa treść ślubowania funkcjonariusza Policji. Komendant Policji w uzasadnieniu rozkazu personalnego nawiązuje do art. 25 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o Policji i wyjaśnia, że skarżący poprzez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego naruszył wskazane w tych przepisach normy i powinności. Interpretacja ostatnio wspomnianych przepisów nie rzutowała na wynik przeprowadzonego postępowania. Błąd organu tkwił w tym, że zastosowano przepis art. 121e ust. 3 ustawy, wprowadzający sankcję w postaci utraty prawa do uposażenia, bez uprzedniego dostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy. W tym zakresie organ nie musiał posiłkować się specjalistyczną opinią lekarską na temat skutków udziału skarżącego w zebraniu sprawozdawczo – wyborczym do NSZZP. Według dostępnych organowi informacji – jak zauważył Komendant Policji omawiając "materiały postępowania" – skarżący w dalszym ciągu przebywa na zwolnieniach lekarskich. Umknęło uwadze organowi odwoławczemu, że skarżący doznał w kwietniu 2016 r. urazu kolana lewego podczas przebierania się w szatni KPP w H. (co skarżący podnosi w odwołaniu). Zbagatelizowano też wyjaśnienie skarżącego, że w dniu [...] września 2016 r. korzystał on z kolejnego zwolnienia lekarskiego wystawionego między innymi przez lekarza prowadzącego dr n. med. R. B.. Jak wykazano, prawidłowość wykorzystania lekarskiego może podlegać kontroli (art. 121e ust. 1 ustawy o Policji). Jeśli już organ dokonuje takiej kontroli, to w świetle art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, nie może pomijać okoliczności zgłaszanych przez samego funkcjonariusza na temat stanu zdrowia. W świetle powyższych rozważań obowiązek zbadania prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie został więc należycie wykonany. Rzeczą organu będzie w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy uwzględnić powyższe uwagi i zalecenia. W podsumowaniu należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają prawo (art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji). Przedwczesnym jest orzeczenie o utracie prawa do uposażenia w sytuacji, kiedy stan faktyczny (wbrew zasadom określonym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) nie został dokładnie wyjaśniony. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2017 r. Na mocy art. 135 p.p.s.a. podlegał uchyleniu również rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w H. z dnia [...] grudnia 2016 r. (Nr [...]). O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a