II SAB/Gd 20/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu; 3. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego J. J. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. J. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego wniósł w dniu 11 marca 2017 r. skargę na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej wnosząc o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni; 2. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; 3. zasądzenia od organu kosztów postępowania obejmującego 17 zł opłaty od pełnomocnictwa, 100 zł tytułem wpisu sądowego oraz 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego; 4. rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżący złożył do organu wniosek drogą elektroniczną w dniu 20 lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w formie skanów – umowy lub umów zawartych przez tut. gminę z adwokatami, radcami prawnym, kancelariami adwokatów lub radców prawnych prowadzonymi w formie spółki prawa handlowego, dotyczącej stałej obsługi prawnej w okresie 2000 r. do 2016 r. albo przesłania informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. W terminie przewidzianym w ustawie organ nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia ani nie wezwał do usunięcia braków na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz, w imieniu którego działa zawodowy pełnomocnik procesowy, wniósł o jej oddalenie albo umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ opisał przebieg postępowania wywołany przedmiotowym wnioskiem. Wyjaśnił, że do wnioskodawcy skierowano w dniu 27 lutego 2017 r. droga elektroniczną wezwanie do wskazania, czy żądana informacja będzie wykorzystana na własne potrzeby czy w celu dalszego przetworzenia oraz do podania adresu doręczeń pocztowych. Wezwanie zostało wysłane na niewłaściwy adres poczty elektronicznej, co zostało stwierdzone w dniu wpływu niniejszej skargi. Niezwłocznie ponownie wezwano wnioskodawcę do podania opisanych informacji, na które w dniu 18 marca 2017 r. wnioskodawca udzielił odpowiedzi, że uzyskane informacje będzie wykorzystywał na własne potrzeby oraz podał adres do doręczeń. Następnie w dniu 21 marca 2017 r. wydana została decyzja nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ przedstawił swoje stanowisko poparte poglądem doktryny odnośnie konieczności opatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej minimalnymi danymi w postaci imienia i nazwiska oraz adresu korespondencyjnego. Nadto oświadczył, że czynność, której zaniechania zarzuca skarżący ustała niezwłocznie po usunięciu przeszkód natury technicznej. Pismem procesowym z dnia 10 kwietnia 2017 r. skarżący cofnął wniosek o zobowiązanie organu, podtrzymując pozostałe wnioski skargi. Wskazał, że organ zajął stanowisko dopiero wskutek wniesienia skargi, co nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, wyłącza jedynie możliwość nałożenia na organ obowiązku podjęcia określonych czynności. Podkreśla, że nie jest dla niego zrozumiałe żądanie wskazania celu udostępnienia informacji publicznej. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Kontrolując niniejszą skargę na bezczynność sąd uznał, że zasługiwała ona na uwzględnienie na dzień jej wniesienia, ale przed wydaniem orzeczenia zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie bezczynności. Rozważając niniejsza sprawę należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określają ustawy, przede wszystkim wskazana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wprowadzona w art. 1 ust. 1 definicja informacji publicznej określa ją jako "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie przedmiotowe informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na warunkach określonych w tej ustawie. Według art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" u.i.d.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. W tym kontekście żądanie opisane we wniosku z dnia 20 lutego 2017 r. dotyczyło informacji publicznej związanej z wydatkowaniem majątku publicznego jakim jest majątek jednostki samorządu terytorialnego - gminy M. Nie budzi również wątpliwości stron ani sądu, że Burmistrz jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.i.d.p., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p., oczywiście jeśli jest w jej posiadaniu. Na podstawie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje pismem, bez szczególnej formy. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p. ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ władzy publicznej odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Istota niniejszej sprawy wymaga zauważenia, że zobowiązany organ po wniesieniu skargi wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, a zatem z tą chwilą ustała jego bezczynność. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przedstawionych i niespornych okolicznościach sprawy kwestia zobowiązania do rozpatrzenia wniosku z dnia 20 lutego 2017 r. stała się bezprzedmiotowa przed wydaniem niniejszego wyroku. Oznacza to, że brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało umorzyć postępowanie w sprawie bezczynności uznając, że wobec wypełnienia przez stronę przeciwną obowiązku, zaniechania którego dotyczy skarga, orzekanie o zobowiązaniu do jego wykonania jest bezprzedmiotowe. Natomiast wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i 2 u.i.d.p., a więc likwidacja stanu bezczynności, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa oraz co do pozostałych obowiązków, wynikających z art. 149 § 1a p.p.s.a. (stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa) oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej). Odnosząc się zatem do kwestii "rażącego naruszenia prawa" wskazać trzeba, że według judykatury rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa wywołanym bezczynnością powinna być dokonana w kontekście przepisu art. 13 u.d.i.p., który co do zasady ustala termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek w pierwszej kolejności bez zbędnej zwłoki, a dalej – w terminie 14 dni. Biorąc pod uwagę powyższe sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd wziął pod uwagę, że od dnia wpływu wniosku (20 luty 2017 r.) do dnia wydania decyzji (21 marca 2017 r.) upłynął stosunkowo krótki okres, nienadmiernie przekraczający termin 14 dni na udostępnienie informacji publicznej na wniosek, przewidziany w art. 13 ust. 1 u.i.d.p. Sąd też odnotowuje próbę niezwłocznej lecz nieudanej reakcji na wniosek, poprzez wysłanie wezwania drogą elektroniczną w dniu 27 lutego 2017 r., na błędny adres. Są to okoliczności, które zdaniem sądu przemawiają za brakiem rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu. W konsekwencji tego stanowiska zbędne i niecelowe byłoby orzekanie przez sąd z urzędu o grzywnie czy też o przyznaniu sumy pieniężnej, skoro sam skarżący takich wniosków nie składał. Jednocześnie sąd podziela zarzut skargi odnośnie bezzasadności wezwania, ponownie wysłanego w dniu 15 marca 2017 r., nie było bowiem podstaw do żądania wskazania celu udostępnienia informacji publicznej, skoro takiego obowiązku nie przewiduje u.i.d.p. Nie było również konieczności żądania podania adresu do korespondencji, skoro wniosek został przesłany drogą elektroniczną, podpisany został z imienia i nazwiska, a jako sposób udostępnienia wskazano również drogę elektroniczną. Wniosek zawierał zatem wystarczająco niezbędne dane dla jego rozpatrzenia. Tym samym bezczynność organu ustała, jak to już zaznaczono, z chwilą wydania decyzji, a nie w chwili wysłania wezwania, co i tak miało miejsce już po wniesieniu skargi. Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. sąd orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, określając je na kwotę 580 zł, obejmującą kwotę 100 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł. Sąd nie uwzględnił kwoty 17 zł opłaty od pełnomocnictwa procesowego, ponieważ należność ta, mająca charakter opłaty administracyjnej, nie została uiszczona na rachunek właściwego Urzędu Miasta , lecz błędnie na rachunek i na rzecz Urzędu Miasta w M.