II SA/Rz 191/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 191/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi T. S. jest decyzja Wojewody wydana w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy: wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. T. S. – działając przez pełnomocnika (radcę prawnego) - wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr 811/2 o pow. 0,1297 ha, wskazując, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. akt [...] jest spadkobierczynią w 2/6 części po A. R. (matce), która jest wpisana jako jej właściciel w księdze wieczystej nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] - działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: K.p.a.) - umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 811/2 o pow. 0,1297 ha. Wskazał, że wg zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, działka nr 811/2 powstała w wyniku zmiany oznaczenia i podziałów dawnej działki nr 28 obr. [...] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1971 r. [...] w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10 poz. 64). W chwili wywłaszczania stanowiła własność J. R. Z treści KW nr [...] wynika natomiast, że na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] lutego 1973 r. Nr [...] właścicielem działki o dawnym nr 28 obr. [...] jest A. R. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. W odwołaniu od tej decyzji T. S. zawnioskowała o jej uchylenie. Zarzuciła "nie dość wnikliwe" rozpoznanie problemu rozdźwięku między decyzją wywłaszczeniową a decyzją uwłaszczeniową oraz brak odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. - wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że podzielił w całości ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, a także jako zasadną uznał argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Podał, że ze zgromadzonych dokumentów jednoznacznie wynika, że działka nr 811/2 powstała w wyniku zmiany oznaczenia i podziałów byłej działki nr 28 obr. [...]. Z treści księgi wieczystej wynika natomiast, że na podstawie AWZ z [...] lutego 1973 r. właścicielem działki o dawnym nr 28 obr. [...] była A. R. – matka wnioskodawczyni. Wojewoda zaznaczył, że treść księgi wieczystej po wpisie prawa własności na podstawie AWZ wydanego w trybie przepisów nieobowiązującej już ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) jest zgodna z rzeczywistym stanem prawnym (w tym zakresie wskazał na orzeczenie SN z dnia 20 października 1999 r., III CKN 603/98). Z tej przyczyny organ I instancji zgodnie z prawem orzekł o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody do WSA w Rzeszowie złożyła T. S. (zastępowana przez pełnomocnika – radcę prawnego), wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta M. [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia w pełnym zakresie postępowania dowodowego mającego na celu uzupełnienie przeprowadzonego przez organ I instancji dowodu z wykazu synchronizacyjnego dla nieruchomości objętej wnioskiem, wykazującego nieścisłości i wątpliwości co do słuszności umorzenia postępowania. Nadto zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy nie zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania. Nie zgadzając się z ustaleniami organu podniosła, że nie jest możliwe uwłaszczenie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Nadto z wykazu synchronizacyjnego nie wynika, że powierzchnia parceli gruntowych z których powstała działka objęta wnioskiem, nie jest równa powierzchni działki ewidencyjnej. W jej ocenie sprawa wymaga sporządzenia nowej synchronizacji, zaś kwestia ewentualnego umorzenia postępowania ponownie przeanalizowana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej; sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Przedmiot sądowej kontroli stanowi decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej o zwrot nieruchomości. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, iż T. S. wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości, względem której Prezydium WRN w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział Wywłaszczeń – na wniosek Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w [...] uzasadniony jej niezbędnością do budowy stopnia wodnego i zalewu na rzece W. - wydało [...] października 1971 r. orzeczenie o wywłaszczeniu (w dacie tej stanowiła ona własność J. R.), po czym na podstawie AWZ z dnia [...] lutego 1973 r. jej właścicielem została A. R. (matka wnioskodawczyni), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej (wg zaświadczenia SR w [...], VII Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] grudnia 2015 r., obejmujący tę nieruchomość wykaz hipoteczny Lwh 108 gm.kat. [...] został zamknięty [...] kwietnia 1973 r., a nieruchomość przeniesiono do księgi wieczystej). Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, które z tych orzeczeń należy uznać za wiążące oraz czy w opisanej sytuacji organy administracji prawidłowo stwierdziły brak podstaw do prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego. Jak wynika bowiem z powyższego, Wojewoda utrzymując w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości podzielił stanowisko organu I instancji o priorytetowym znaczeniu AWZ i dokonanych na jego podstawie wpisów w księdze wieczystej. W ocenie Sądu, stanowisko organów zasługuje na akceptację i znajduje oparcie w przepisach prawa. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że orzeczenie Prezydium WRN w [...] z dnia [...] października 1971 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości stało się prawomocne z dniem [...] grudnia 1971 r. /wynika to z widniejącej na nim adnotacji/. Zgodnie z art. 30 ust. 1 stanowiącej podstawę jej wydania ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przejście prawa własności nieruchomości następowało z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, przy czym stosownie do art. 31 tej ustawy, ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowiła podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej praw rzeczowych objętych wywłaszczeniem (naczelnik powiatu przesyłał taką decyzję do państwowego biura notarialnego w celu ujawnienia tych praw w księdze wieczystej). Prawo takie w księdze wieczystej nie zostało ujawnione, a jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, w jej dziale III nadal wpisane jest "ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie pgr 838/1 o pow. 220 m², pgr 838/2 o pow. 3580 m², powstałe z pgr 838 o pow. 3800 m², oraz pgr 841 o pow. 205 m², pgr 839 o pow. 691 m²". W księdze wieczystej ujawnione zostało natomiast nabycie nieruchomości przez A. R. na podstawie AWZ z dnia [...] lutego 1973 r. (zgodnie z art. 15 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów, przy czym w myśl jej art. 1 i 3, przepisy ustawy odnosiły się do nieruchomości znajdujących się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników i nie miały zastosowania do nieruchomości stanowiących własność Państwa). Powyższa ustawa, jako odnosząca się do stanu faktycznego władania na gruncie, uchylona została ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 ze zm.), z jednoczesnym przekazaniem spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości sądom powszechnym. Kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest jednak zapis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1491 ze zm.), zgodnie z którym "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji". Stosownie do ust. 3 tego artykułu, postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlegało umorzeniu. Oznacza to, że z woli ustawodawcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od 1 stycznia 1992 r., nie ma prawnej możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nawet w sytuacji, gdy taki akt dotknięty był kwalifikowanymi wadami prawnymi, które w innych sytuacjach skutkowałyby koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Celem tej regulacji było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje - akty własności ziemi, a także potrzeba dalszej ochrony praw nabywanych przez osoby trzecie. Oznacza to związanie ostateczną decyzją administracyjną – aktem własności ziemi, które rozciąga się zarówno na osobę właściciela, obszar nieruchomości, przebieg granic, ale także zakres prawa własności i ograniczonych praw rzeczowych (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 1994 r. sygn. akt III CZP 69/94, OSNCP 1994, Nr 12, poz. 233). Od daty wejścia w życie art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ustawodawca nie pozostawił więc jakiejkolwiek możliwości weryfikacji takich decyzji i to bez względu na to, czy wniosek jest uzasadniony, czy nie, a także bez względu na to, czy akt własności ziemi wydano prawidłowo, czy też z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 515/98). W konsekwencji, od 1 stycznia 1992 r. organy administracji nie mogą zajmować się oceną legalności decyzji uwłaszczeniowych, a do tego w istocie sprowadzałby się wniosek reprezentującego skarżącą pełnomocnika o zwrot nieruchomości objętej takim AWZ. Obecnie właściwymi do orzekania w sprawach związanych z ewentualnie wadliwymi AWZ są wyłącznie sądy powszechne. Podkreślenia wymaga przy tym, iż przepisy art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa były dwukrotnie przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, że nie są one niezgodne z art. 64 i art. 2 Konstytucji RP (wyrok z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98; OTK 2000/1/5) oraz z art. 77 ust. 1 i z art. 78 Konstytucji RP (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99; OTK 2000/4/110). W ocenie Trybunału nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Trybunał wskazał w tym zakresie, że osoby zainteresowane mogły w okresie ponad 10 lat do 1991 r. żądać wszczęcia nadzwyczajnych procedur weryfikacji decyzji, w konsekwencji czego do końca tego roku akty własności ziemi mogły być uchylane w trybie wznowienia postępowania lub mogła być stwierdzana ich nieważność. W okresie tym strona poszkodowana mogła także uzyskać stosowne odszkodowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne wykazało, że określony akt własności ziemi był wydany niezgodnie z prawem. Wskazany art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest wiążący tak dla organów administracji, jak i dla sądu administracyjnego. Wobec zatem determinującego aktualny stan prawny przedmiotowej nieruchomości wpisów w księdze wieczystej, brak jest podstaw do kwestionowania skutków wydanego [...] lutego 1973 r. AWZ. W tej sytuacji organy stwierdzając bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania o zwrot tej nieruchomości na rzecz skarżącej - jako spadkobierczyni uwłaszczonej nią A. R., prawidłowo zastosowały art. 105 § 1 K.p.a. wydając decyzję o jego umorzeniu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem - Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie należy uznać przy tym pogląd, że nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości, która stała się własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Niezasadny w tej sytuacji pozostaje zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wskutek nieprzeprowadzenia w pełnym zakresie postępowania dowodowego mającego na celu uzupełnienie dowodu z wykazu synchronizacyjnego dla nieruchomości objętej wnioskiem, wykazującego nieścisłości i wątpliwości co do słuszności umorzenia postępowania (w szczególności z uwagi na okoliczność, że nie wynika z niego, że powierzchnia parceli gruntowych z których powstała działka objęta wnioskiem, nie jest równa powierzchni działki ewidencyjnej). Jakkolwiek w opisie wykazu synchronizacyjnego rzeczywiście zaistniały omyłki: - w pkt 1, co do orzeczenia PWRN o wywłaszczeniu nieruchomości (zamiast powołanej daty [...] września 1971 r. i oznaczenia [...], powinno być [...] października 1971 r. L.dz. [...]), - w pkt 2 i 3, co do powierzchni działki nr 811 (zamiast wskazanej 0,2585 ha powinno być 0,1683 ha), co ustalono na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] orzekającej o podziale nieruchomości, to jednak wobec opisanych skutków wynikających z faktu wydania [...]. lutego 1973 r. AWZ nie miało to żadnego znaczenia i pozostało bez wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Wg znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy: - orzeczenia PWRN z [...] października 1971 r. [...], wywłaszczeniu na rzecz Państwa uległa m.in. pgr 838/1 o pow. 220 m² i pgr 838/2 o pow. 3580 m², powstałe z pgr 838 o pow. 3800 m² stanowiącej własność J. R., - wykazu synchronizacyjnego, części pgr 838/2 odpowiadała działka nr 28 o pow. 0,1789 ha, która w wyniku modernizacji ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr 811 o pow. 0,1683 ha, nie zmieniając konfiguracji granic, która z kolei podzieliła się na działki 811/1 o pow. 0,0386 ha i objętą wnioskiem 811/2 o pow. 0,1297 ha. Jak wynika z porównania numeracji i powierzchni działek wskazanych w treści orzeczenia o wywłaszczeniu z zaistniałymi następnie w tym zakresie zmianami, stanowiąca przedmiot postępowania działka nr 811/2 stanowi część wywłaszczonej pierwotnie działki nr 838/2. Przemawia to za uznaniem, że mimo objęcia jej decyzją wywłaszczeniową, w stosunku do niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia jej części został następnie wydany na rzecz A. R. AWZ. Marginalnie już należy zwrócić uwagę skarżącej, że niezależnie od zaistniałych w sprawie przesłanek do umorzenia postępowania, warunkiem merytorycznego rozpatrywania wniosku o zwrot nieruchomości jest złożenie wniosku przez wszystkich jej byłych właścicieli (ich spadkobierców). Reasumując, wydane w sprawie przez organy administracji decyzje nie naruszają prawa, a podniesione względem nich zarzuty są bezzasadne. Przemawiało to za oddaleniem skargi, o czym Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.