II SA/Ol 380/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"r. nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji cofnął G. M. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, (wydanego przez Starostę na okres dożywotni), zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia "[...]". W uzasadnieniu podano, że w dniu 6 grudnia 2016r. do Starostwa Powiatowego wpłynął odpis wyroku Sądu Rejonowego z dnia "[...]", zgodnie z którym orzeczono wobec G. M. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres dożywotni, a data początkowa środka karnego biegnie od dnia uprawomocnienia się wyroku, tj. od 26 listopada 2016r. Organ wskazał, że kierowca posiada uprawnienia do kierowania pojazdami wyłącznie kat. B i dlatego decyzja dotyczy tylko tej kategorii. Organ przytoczył także treść art. 182 § 2 K.k.w. oraz art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami oraz przepis § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. (Dz.U.2016.231) w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. W końcowej części uzasadnienia organ wskazał, że bieg okresu zakazu kierowania pojazdami rozpoczyna się od dnia 19 sierpnia 2016r. Od decyzji powyższej odwołanie wniósł Prokurator Rejonowy, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 182 § 2 w związku z K.k.w. w związku z § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez błędne wskazanie w części końcowej decyzji daty "[...]" jako daty początkowej biegu dożywotniego terminu na jaki uprawnienie zostało cofnięte, pomimo, iż wyrok Sądu Rejonowego z dnia 18 listopada 2016r. uprawomocnił się w dniu 26 listopada 2016r. Odwołujący zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej końcowego fragmentu uzasadnienia i wydanie decyzji o cofnięciu G. M. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, nr dokumentu: nr druku: "[...]", wydanego przez Starostę, wskazując, że bieg dożywotniego okresu cofnięcia uprawnienia rozpoczyna się od dnia 26 listopada 2016r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia "[...]". orzeczono wobec G. M. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres dożywotni. Wyrok uprawomocnił się 26 listopada 2016r. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji był zobligowany do cofnięcia G. M. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia "[...]". Datą początkową od jakiej cofnięto uprawnienia, winien być dzień uprawomocnienia się wyroku, tj. 26 listopada 2016r. Organ odwoławczy zgodził się z odwołującym, że w końcowej części decyzji organ podał nieprawidłową datę początku biegu okresu zakazu, jednak powyższe uchybienie może być konwalidowane przez organ drugiej instancji na etapie rozpatrzenia odwołania. Organ odwoławczy może bowiem korygować treść uzasadnienia, o ile rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Poza tym uchylenie decyzji i przekazanie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia byłoby niedopuszczalne, z uwagi na brak koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Za niedopuszczalne należałoby także uznać podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, gdyż w rozstrzygnięciu decyzji nie umieszcza się informacji o terminie rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Skargę na ww. decyzję wywiódł Prokurator Rejonowy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co polegać miało na utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy, zamiast jej uchyleniu i orzeczeniu co do istoty. Podniósł, że prawidłowe określenie dat obowiązywania zakazu ma duże znaczenie dla obywatela. Wskazał, że brak reformatatroryjnego rozstrzygniecie jest uchybieniem, które ma wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że w procedurze karnej istnieje możliwość zaskarżenia uzasadnienia orzeczenia. Zauważono przy tym, że to co powinno znaleźć się w rozstrzygnięciu a co w uzasadnieniu opisano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24.02.2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, które w § 17 rozróżnia sytuacje kiedy zakaz prowadzenia pojazdów orzekany jest przez Sąd karny na okres przekraczający l rok i wówczas bieg okresu zamieszcza się jedynie w uzasadnieniu decyzji (ust. 1 i 2 § 17 cyt. rozporządzenia), natomiast w przypadku orzeczonego zakazu do l roku bieg tego terminu określa się w rozstrzygnięciu decyzji (ust. 3 § 17 cyt. rozporządzenia). Bez względu jednak na usytuowanie daty początkowej i końcowej okresu cofnięcia uprawnień, kwestia ta ma duże znaczenie dla obywatela i nie jest to drobiazg, który w przypadku błędnego oznaczenia dat nie będzie miał dalszych konsekwencji, w tym karnych, albowiem od okresu cofnięcia uprawnień może zależeć odpowiedzialność karna za przestępstwo z art. 180a kk. W ocenie strony skarżącej, tak istotny błąd, znajdujący się choćby w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji, można naprawić poprzez uchylenie tego błędnego ustalenia w rozstrzygnięciu decyzji organu II instancji i wskazanie prawidłowej daty biegu okresu cofnięcia uprawnień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 j.t. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty o cofnięciu G. M. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B wydanego przez Starostę na okres dożywotni. Poza sporem pozostaje, że wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia "[...]" orzeczono wobec G. M. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres dożywotni. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.) starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Ponadto zgodnie z art. 182 ust. 1 i 2 ustawy Kodeks karny wykonawczy w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Treść przywołanych przepisów jest jednoznaczna. W przypadku orzeczenia przez sąd powszechny środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych dożywotnio, organ administracji ma obowiązek cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w orzeczonym przez sąd karny zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Wskazać także należy, że decyzje o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowią akty o charakterze związanym, czyli takie, które nie zależą od uznania organu. Organ, w przypadku zaistniałych ustawowych przesłanek, ma bowiem nie tylko prawo lecz i bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1389/15; Lex nr 2113865, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym miejscu podkreślić należy również, że organy administracji są związane wydanym wyrokiem na podstawie przytoczonych wyżej przepisów i nie są uprawnione do weryfikowania wyroku sądu karnego. Podobnie sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji wyroku sądu karnego, a rolą sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy decyzja organu wydana w wykonaniu takiego wyroku nie narusza prawa. W niniejszej sprawie w związku z orzeczeniem przez sąd dożywotniego zakazu prowadzenia pojazdów, właściwy miejscowo Starosta zobowiązany był wydać decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie dostosowanym do orzeczenia sądu karnego. Datą początkową od jakiej cofnięto uprawnienia winien być dzień uprawomocnienia się wyroku. Wyrok uprawomocnił się 26 listopada 2016r. Organ I instancji błędnie przyjął w uzasadnieniu swojej decyzji, że rzeczony wyrok uprawomocnił się 19 sierpnia 2016r. Jednakże organ odwoławczy dostrzegł ten błąd, wskazując, że w końcowej części decyzji organ podał nieprawidłową datę początku biegu okresu zakazu, jednak wskazał, że powyższe uchybienie może być konwalidowane przez organ drugiej instancji na etapie rozpatrzenia odwołania. Organ odwoławczy może bowiem korygować treść uzasadnienia, o ile rozstrzygnięcie jest prawidłowe. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium jest zasadne. Przede wszystkim należy podkreślić, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji. Podkreślił to trafnie NSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, s. 43, stwierdzając, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji. Nadto zwrócić należy uwagę na treść § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. (Dz. U z 2016 r., poz. 231) w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, zgodnie z którym to przepisem w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Stosownie zaś do przepisu § 17 ust. 2 tego rozporządzenia, w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. W przypadku gdy sąd nakazał zwrot dokumentu stwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami, a w aktach sprawy stwierdzono brak tego dokumentu, w uzasadnieniu decyzji nie wskazuje się daty rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami, a jedynie pouczenie o obowiązku zwrócenia dokumentu i związanym z terminem jego zwrotu początkiem liczenia terminu orzeczonego zakazu. W ocenie Sądu zatem merytoryczne rozstrzygnięcie organu II instancji było prawidłowe i nie zaistniała konieczność jego uchylenia. Dodatkowo wskazać należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy byłoby uzasadnione, gdyby zaistniała konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy. Taka sytuacja zaś nie zaistniała w niniejszej sprawie. Zatem uchylenie decyzji i przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia byłoby niedopuszczalne, z uwagi na brak koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego byłoby tym bardziej niezasadne, że w sentencji przedmiotowej decyzji nie umieszcza się informacji o terminie rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Kolegium słusznie zatem podjęło decyzję merytoryczną, tym samym niejako konwalidując rozstrzygnięcie organu I instancji. Na marginesie warto wskazać, że organ I instancji mógłby rozważyć sprostowanie swojego rozstrzygnięcia co do zakresu odnoszącego się do wskazania początkowej daty biegu dożywotniego okresu cofnięcia uprawnienia, który rozpoczyna się z dniem 26 listopada 2016 r. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.