II OSK 350/18

Dnia 19 września 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 317/17 w sprawie ze skargi D. R. i S. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 317/17, uwzględniając skargę D. R. i S. R., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2016 r., którymi nakazano skarżącym rozbiórkę domu jednorodzinnego. Ponadto Sąd ten orzekł o kosztach postępowania w ten sposób, że nakazał ściągnąć od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa - Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 500 zł tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi i zasądził od organu administracji solidarnie na rzecz skarżących 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2016 r., powołując się na art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym rozebranie domu jednorodzinnego ("prawego") znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w R., gmina K. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że na działce nr [...], stanowiącej przedmiot współwłasności skarżących oraz T. K., znajduje się budynek składający się z dwóch segmentów, będących domami jednorodzinnymi. Segmentu prawego dotyczy wskazana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zaś w odniesieniu do segmentu lewego została wydana przez ten organ ostateczna i prawomocna decyzja z [...] lutego 2012 r., którą nakazano B. K., rozebranie tego segmentu. W odniesieniu do segmentu prawego organ administracji ustalił, że został on wybudowany w 2001 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę w związku z czym postanowieniem z [...] lutego 2012 r. skarżący zostali wezwani do złożenia dokumentów umożliwiających jego zalegalizowanie, jednakże takich dokumentów, poza decyzją o warunkach zabudowy, mimo upływu terminu wyznaczonego we wskazanym postanowieniu nie złożyli. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2016 r. odwołania wnieśli skarżący oraz T. K. i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając te odwołania, decyzją z [...] lutego 2017 r. decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji obu instancji naruszyły art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, przy czym naruszenie tych przepisów wynikało z tego, że postanowienie z [...] lutego 2012 r. było niewykonalne, że organ administracji pierwszej instancji nie nałożył na skarżących obowiązku przedłożenia projektu budowlanego i oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po przedłożeniu i ocenie decyzji o warunkach zabudowy, że organy administracji nie oceniły rzetelnie i wyczerpująco, czy budowa jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy oraz że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie przy dokonywaniu ustaleń faktycznych oraz formułowania oceny prawnej ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany w postępowaniu w sprawie zalegalizowania samowolnie zbudowanego obiektu budowlanego do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy tego obiektu, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 103 k.p.a. przez przyjęcie, że w czasie zawieszenia postępowania skarżący nie mogli wykonać postanowienia z [...] lutego 2012 r., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 199 i art. 200 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nakazanie ściągnięcia od organu administracji 500 zł tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że postanowienie z [...] lutego 2012 r. było niewykonalne oraz poprzez przyjęcie, że dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2015 r. organ administracji powinien był podjąć zawieszone postępowanie i po stwierdzeniu zgodności samowolnej budowy z tą decyzją wyznaczyć termin w celu przedłożenia projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym T. K. pismem z 16 sierpnia 2018 r. i pismem bez daty, które do Sądu wpłynęło 6 września 2018 r., wniósł o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu przed sądem drugiej instancji, twierdząc, że nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, gdyż strona tego postępowania – T. K. - została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). T. K. brał udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Jego udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym był uzasadniony tym, że jest współwłaścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki, i tym samym jest także współwłaścicielem tego obiektu budowlanego. Co więcej T. K. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w związku z czym zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana także na skutek jego odwołania. W tych okolicznościach T. K. jest na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. także stroną postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na zaskarżoną decyzję administracyjną. Brał bowiem udział w postępowaniu administracyjnym i wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego. Mimo tego T. K. nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, gdyż ani nie został mu doręczony odpis skargi, ani nie został zawiadomiony o rozprawie, po której wydano zaskarżony wyrok. Oznacza to, że T. K. został pozbawiony możności obrony swych praw, co w myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stanowi podstawę nieważności postępowania, którą, jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd drugiej instancji bierze pod rozwagę z urzędu. Fakt, że T. K. jest stroną postępowania przed sądem administracyjnym z tego powodu, że brał udział w postępowaniu administracyjnym sprawia, że jego wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu przed sądem drugiej instancji, zawarty w dwóch wspomnianych wcześniej pismach złożonych w toku postępowania przed NSA, jest bezprzedmiotowy. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowym może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. T. K. z tego względu, że brał udział w postępowaniu administracyjnym nie musiał zgłaszać udziału w postępowaniu sądowym, gdyż sąd administracyjny powinien mu z urzędu zapewnić udział w postępowaniu sądowym. W związku z tym pisma T. K., zawierające zgłoszenie udziału w postępowaniu przed Sądem drugiej instancji, mają jedynie to znaczenie, że potwierdzają, iż postępowanie sądowe dotyczy jego interesu prawnego oraz że z uwagi na ten interes prawny chciał brać udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W tej sytuacji wyrok Sądu pierwszej instancji powinien być uchylony w celu ponownego rozpoznania sprawy przez ten Sąd z udziałem także T. K. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania z powodu nieważności postępowania powoduje, że Sąd drugiej instancji nie może odnieść się do przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Sprawa przed Sądem pierwszej instancji musi być bowiem ponownie rozpoznana z udziałem T. K. w związku z czym Sąd drugiej instancji nie może przesądzać przyszłego rozstrzygnięcia, dokonując oceny prawnej podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Mając na uwadze, że z powodu stwierdzonej nieważności postępowania nie doszło do rozstrzygnięcia o istocie sprawy NSA uznał, że brak jest podstaw do rozstrzygania o kosztach postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem zasady odpowiedzialności za wynik tego postępowania i z tego powodu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.