I OSK 2865/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 395/17 w sprawie ze skargi T. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 395/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej u.g.n., ustalił skarżącym - właścicielom nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...] - opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości, będącego wynikiem podziału działki nr [...], w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący jako właściciele przedmiotowej nieruchomości wnieśli o zatwierdzenie jej podziału, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na [...] działek. Projekt podziału został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., która stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2015 r. W toku postępowania w celu stwierdzenia, czy istnieją przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, organ zlecił sporządzenie opinii rzeczoznawcy majątkowemu, który określił, że w wyniku dokonanego podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę [...] zł. Z kolei zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich, wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości w wyniku podziału nieruchomości wynosi [...] % tego wzrostu. Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Kolegium w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest wystarczającej oceny ustaleń operatu. Organ I instancji poprzestał na ogólnikowych stwierdzeniach, że jest on sporządzony przez osobę uprawnioną, jest zgodny z obwiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi. Twierdzenia te nie są jednak poparte wystarczającą krytyczną analizą ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę. W kontekście zarzutów odwołania, wyjaśnienia wymaga w szczególności kwestia rozbieżności w operacie co do przyjętej metody wyceny, uzasadnienia doboru i opisu danych o transakcjach z miejscowego rynku nieruchomości, braku w operacie uzasadnienia przyjęcia do porównań transakcji z okresu powyżej dwóch lat od dnia ich zawarcia. Zachodzi zatem konieczność zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu szacunkowego poprzez wyjaśnienie zgłaszanych przez stronę wątpliwości. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 136 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie "zachodzi konieczność zwrócenia się przez organ I instancji do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu szacunkowego poprzez wyjaśnienie zgłaszanych przez stronę wątpliwości", w sytuacji, gdy zgodnie z dyspozycją w/w normy, organ II instancji mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w toku postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie, że uwadze organu odwoławczego umknął fakt, że organ I instancji już po wniesieniu odwołania zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego i przedstawił zarzuty i wątpliwości skarżących. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. w szczegółowy sposób ([...] strony) odniósł się do podnoszonych zarzutów i przedłożył erratę do operatu szacunkowego. Kolegium w zaskarżonej decyzji nie wspomniało o tym dokumencie, a tym bardziej nie dokonało jego analizy i oceny, co w ocenie Sądu stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Dalej Sąd pierwszej instancji obszernie omówił zakres stosowania art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. powołując się przy tym na stanowisko doktryny i orzecznictwa. Zważył, że w kontrolowanej sprawie faktycznie zaistniała konieczność wyjaśnienia istotnego zakresu sprawy, jednak organ I instancji po wniesieniu odwołania uzyskał wyjaśnienia od rzeczoznawcy i przekazał je organowi odwoławczemu, który zignorował ten fakt i nie dokonał oceny materiału dowodowego, który posiadał. Organ ten nie przeprowadził żadnego postępowania i nie ocenił wyjaśnień przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego w sytuacji, gdy był w posiadaniu tych informacji. Jedynie w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu Kolegium mogło dokonać oceny wyjaśnień rzeczoznawcy, jednak zignorowało istnienie tego dokumentu. Dopiero łączna ocena przez organ odwoławczy całego posiadanego materiału dowodowego, tj. zarówno operatu szacunkowego, jak też późniejszych pisemnych wyjaśnień biegłego, pozwoli organowi II instancji na dokonanie prawidłowej oceny i podjęcie prawidłowej decyzji, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, czy też do wydania decyzji merytorycznej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zaskarżając ten wyrok co do pkt 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucili naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy naruszenie to miało i w dalszym ciągu ma charakter rażący, uzasadniający stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji, albowiem polega na: a. nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji istnienia prawnej i faktycznej podstawy do dokonania tej czynności (por. art. 136 k.p.a.), b. nieodniesieniu się przez organ II instancji w żadnej mierze do wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego złożonych w formie tzw. erraty do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r., c. przyjęciu, że organ II instancji winien przy ponownym rozpoznaniu sprawy odnieść się do argumentacji rzeczoznawcy majątkowego podniesionej w tzw. erracie do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 roku w sytuacji, gdy ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości dokonania korekty, a tym bardziej merytorycznej zmiany pierwotnego stanowiska zajętego przez biegłego w operacie szacunkowym, d. procedowaniu w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] września 2016 r., który w dniu wydania zaskarżonego wyroku pozostawał zdezaktualizowany, natomiast rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził jego aktualności w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n., e. procedowaniu w oparciu o erratę do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r., która stanowiła de facto nie tylko merytoryczną, prawnie niedopuszczalną zmianę pierwotnego stanowiska zajętego przez rzeczoznawcę majątkowego, ale także zmianę stanowiska zdezaktualizowaną po dacie wydania zaskarżonego wyroku i niepotwierdzoną przez rzeczoznawcę majątkowego w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n.; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezobowiązanie organu II instancji do wydania orzeczenia wskazującego sposób załatwienia sprawy w określonym terminie, tj. niezobowiązanie organu II instancji do wydania orzeczenia określającego termin do potwierdzenia bądź niepotwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] września 2016 r. (por. art. 156 ust. 4 u.g.n.), a także orzeczenia określającego termin ewentualnego potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności tzw. erraty do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r., a w konsekwencji - niezobowiązanie organu II instancji do orzeczenia w kwestii potrzeby ewentualnego sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. Na wstępie zauważyć wypadnie, że kwestionowane skargą kasacyjną rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku, jest rozstrzygnięciem w całości uwzględniającym skargę skarżących. Skarżący na żadnym etapie postępowania poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku, nie domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Nie domagali się też wydania przez Sąd orzeczenia w oparciu o art. 145a § 1 p.p.s.a. Oczywistym jest przy tym, że Sąd pierwszej instancji nie był związany ani wnioskami, ani też zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), jednakże równie oczywistym jest, że skoro Sąd ten nie dopatrzył się kwalifikowanych wad kontrolowanej decyzji, to nie miał powodów do orzekania ponad granicami zaskarżenia. Przypomnieć w tym miejscu należy, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Z kolei naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy sąd pierwszej instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob.: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12). Podkreślenia wymaga, że ewentualne dalsze rozważania w tej kwestii mogłyby mieć rację bytu jedynie wówczas, gdyby w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., czego wszak nie uczyniono. Skoro tak, to nie sposób uznać, że ewentualne naruszenie przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu, mogłoby w niniejszej sprawie doprowadzić do uwzględnienia kasacji. Konsekwencją powyższych rozważań jest to, że nie do obrony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący w skardze do Sądu pierwszej instancji nie domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ani też nie podnosili pod jej adresem zarzutów w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie podnieśli zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Nie sposób też nie zauważyć, że przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Oznacza to, że jego zastosowanie jest możliwe jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dał wyraz temu, że kontrolowana decyzja jest dotknięta wadami uzasadniającymi jej uchylenie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i prawidłowo ten przepis powołał jako podstawę rozstrzygnięcia. Brak było w takiej sytuacji podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego za całkowicie chybione należało uznać wskazywane przez skarżących kasacyjnie okoliczności mające uzasadniać tezę o rażącym naruszeniu prawa, które miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Odnosząc się kolejno do postawionych w tej kwestii zarzutów stwierdzić przyjdzie, że: 1. nieprzeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji istnienia prawnej i faktycznej podstawy do dokonania tej czynności nie wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowi natomiast o naruszeniu przez ten organ przepisu postępowania – art. 136 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zostało przez Sąd pierwszej instancji dostrzeżone i legło u podstaw zaskarżonego wyroku; 2. zarzut nieodniesienia się przez organ II instancji do wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego złożonych w formie tzw. erraty do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r. nie został poparty wskazaniem jakiegokolwiek przepisu prawa, który miałby zostać naruszony takim działaniem organu. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie autora skargi kasacyjnej poprzez poszukiwanie norm, które miałyby zostać naruszone i to na dodatek w sposób rażący. Tym niemniej Sąd pierwszej instancji ocenił, że naruszenie w tym zakresie stanowiło naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji; 3. zarzut przyjęcia, że organ II instancji winien przy ponownym rozpoznaniu sprawy odnieść się do argumentacji rzeczoznawcy majątkowego podniesionej w tzw. erracie do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 roku w sytuacji, gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości dokonania korekty, a tym bardziej merytorycznej zmiany pierwotnego stanowiska zajętego przez biegłego w operacie szacunkowym, nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Kwestie postępowania dowodowego, w tym również dotyczące przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego i wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, podlegają ocenie przez regulacje procesowe zamieszczone w przepisach k.p.a. Te zaś zobowiązują do wszechstronnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 77 i nast. k.p.a.); 4. zarzut procedowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] września 2016 r., który w dniu wydania zaskarżonego wyroku pozostawał zdezaktualizowany, jak również zarzut procedowania w oparciu o erratę do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r., przy braku potwierdzenia ich aktualności w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n., są również nieuzasadnione. Skarżącym kasacyjnie umknęło bowiem, że sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego na dzień ich wydania. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] grudnia 2016 r., a to oznacza, że od dnia sporządzenia operatu szacunkowego ([...] września 2016 r.), ani tym bardziej od dnia sporządzenia "erraty" do tego operatu ([...] listopada 2016 r.), nie upłynął okres 12 miesięcy, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. Brak było zatem podstaw do dopatrywania się naruszenia art. 156 ust. 4 u.g.n. W niczym nie zmienia to faktu, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ, kwestia aktualności operatu winna być brana pod uwagę, co jednak nie jest i nie było przedmiotem kontroli na obecnym etapie postępowania. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145a § 1 p.p.s.a. przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z tym przepisem, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Powołany przepis pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten nie pozwala na zobowiązanie w sytuacji, gdy przesłanką tego rozstrzygnięcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co wykluczało zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a. Skoro, jak wyżej wywiedziono, brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości wyroku wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145a § 1 p.p.s.a. Na marginesie jedynie wskazać należy, że rozstrzygnięcie jakiego domagają się w tym zakresie skarżący, tj. "zobowiązanie organu II instancji do wydania orzeczenia określającego termin do potwierdzenia bądź niepotwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] września 2016 r. (por. art. 156 ust. 4 u.g.n.), a także orzeczenia określającego termin ewentualnego potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności tzw. erraty do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r., a w konsekwencji do orzeczenia w kwestii potrzeby ewentualnego sporządzenia nowego operatu szacunkowego", jest rozstrzygnięciem nieznanym ustawie i jako takie, nawet przy uwzględnieniu pozostałych żądań skarżących, nie mogłoby stanowić treści rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl